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初探县域基层法院人才流失原因及对策

初探县域基层法院人才流失原因及对策

近来年,许多基层法院,尤其是县域基层法院出现人才流失、法官断层现象, 影响了审 判工作的正常开展,不利于人民法院审判事业稳健的持续发展。因此, 留住人才是县域基层法院加强队伍建设的关键。 本文试从县域基层法院人才流失 的现状况、原 因及对策诸方面作些探讨,以供有关学者研究和领导者决策参考。 一、县域基层法院干部流失现状 长期以来, 县域基层法院 (尤其是中西部地区县域基层法院) 深感人力不足、 案多人少,难堪重负,以致出现告状难、结案难、执行难等诸多问题。这与 这 些地方法院的人才过度流失密不可分。考查笔者所在单位近年来的人员流动状 况,即可见一斑。该院自二 00 二年元月至二 00 九年三月的七年多时间里,共调 出 各类干部 23 人,退休 10 人,另现有领导干部职务改非 2 人(未上班),离 岗休息 1 人,共计 36 人,调入各类干部 28 人。调出的 23 人中,全部具有本科 学 历;具有审判职称的 17 人,占 73.9%,其中庭室负责人以上干部 14 人,占 60.87%;40 岁以下的 19 人,占 82.6%,其中 35 岁以下的 15 人, 占 65.22%。 流失的都是年轻有为的高素质审判骨干。而调入的 28 人中,仅 3 人有审判资格, 另 25 人均无审判任职资格, 89.3%。 占 大量的人员流动, 大批的审判骨干流失, 对县域基层法院带来严重的不良后果。 一是缺编人数多,工作难以展开。该院定编 80 人,现有在编 74 人,实际在 岗 71 人,缺编 6 人,缺岗 9 人,缺岗人数占编制数的 11.25%。由于 缺岗人员 较多,致使一些庭室人员过少,如政工室、监察室、审管办、审监庭、司技室等 单位都是一人庭(室)、二人庭(室),不利于工作的正常开展。 二是审判骨干少,结构不尽合理。由于该院审判骨干流失严重,目前担纲主 审案件的审判骨干几乎全是 40 岁以上的中老年人,青年骨干甚少。全院现有 71 名在岗人员中,40 岁以下的 31 人,占在岗总人数的 43.66%,而有审判职称的仅 为 9 人,占在岗人数的 12.68%,30 岁以下的 5 人,占在岗人数 的 7.4%;38 名 庭室队局以上正副职领导(含党组成员)中,40 岁以上的 31 人,占 81.6%,35 岁以下的仅 1 人。且在三年内,该院将有 14 人退休, 而新进来的人员又基本上 没有审判任职资格,有审判任职资格的人员不愿意进来,审判人员的年龄结构更 趋老化,这种结构,对法院审判事业的发展十分不利。 三是人心浮动,队伍难以稳定。由于该院干部流动过频,且往往是“入不敷 出”,即调出的和“改非”、“离岗休息”、退休人员多,调入、招录进来的 人 员少; 流失的审判骨干多, 进入的审判力量少, 无形中产生一种人才流出的贯性, 人心思动,无以安定。尤其是年轻的审判骨干,他们大都占有流向外地的较利优 势,许多人或在徘徊观望,或在积极准备,一旦时机成熟,则倾力外流。这种状 况的延续,势必对县域基层法院法官队伍职业化建设造成极大的不利影响。 二、县域基层法院人才流失原因

辩证唯物主义原理告诉我们, 任何一种现象的出现, 都有其必然的内在原因。 县域基层法院人才流失,作为一种现象出现,必定有其与之相关联的内在原 因。 因此,认真研究这一现象的内在原因,是解决县域基层法院人才流失问题的基本 前提。笔者通过几年的观察和探索,觉得出现县域基层法院人才流失问题,大致 有如下几方面的原因。 (一)当今人才政策为干部流动提供方便之门 改革开放以来, 国家人才政策发生了极大变化, 选拔人才方式日趋公开透明, 干部流动渠道日趋畅通。法院系统亦然。高中级法院面向本省、本地区抑或 面 向全国招纳贤才,一些市区基层法院也面向全市范围选调骨干。这对于选拔优秀 人才、充实上级法院和市区法院审判骨干力量大有裨益,也为县域基层法院干部 走 出去提供了方便。笔者所在法院调出的 23 人中,有 14 人系通过招考和选调 途径调离。但是,如果掌控不当,上下级法院间、区县法院间不实行合理的人才 交流, 势必造成县域基层法院骨干人才的过度流失。 (二)地位低、待遇差、保障弱是法院人才流失的重要原因 一是政治和社会地位不高。长期以来,法院在“一府两院”中的宪法地位没 有真正得到落实,法院院长实行同级乙类干部配备,比同级政府首长低了半 级; 法院机构级别等同于同级政府的二级机构;法院的经费由政府供给,工作条件的 改善和物资装备的更新须经政府批准, 法院和法官依法行使审判权往往受到政府 的掣肘;法官职级待遇低,个人发展空间小,许多法官干到退休还解决不了副科 级,等等。法院和法官的整体政治地位和社会地位不高,没有职业尊荣感。 二是经济待遇和工作环境不优。法官法施行至今已十四年,但该法规定的由 国家另行制定法官工资制度和标准尚无音讯,法官的工资职级按行政公务员套 改。由于法官的职级待遇长期得不到解决,比同期参加工作的党政干部职级相差 甚远,致法官工资比党政官员低许多。尤其是县域基层法院干部,他们长期在艰 苦的 条件下工作,经常要下乡到山村田间办案;有时还要遭受不明真相人员的 围攻和殴打,危及人身安全;装备落后,一个庭室几个人才共一台电脑,交通工 具低档陈 旧;工作压力大,劳作强度大,享受的津补贴标准低之又低还不能按 期实施,等等。法院和法官的这种境遇,没有职业的吸引力。 三是必要的职业保障不到位。法官审理案件经常会受到来外界不正当干预、 影响和控制, 法院和法官缺乏独立的职业权力保障; 由于经费不足, 法官任职 期 间难以得到继续学习和业务培训机会, 业务水平得不到提高, 缺乏职业素质保障; 法官法规定的审判津贴等福利待遇没有全面落实, 2007 年 7 月 1 日起执行的法 官审判津贴就仅限于在职法官,法官离退休后不能享受。与 1995 年就已实施的 警察警衔津贴(警察在退休后仍可继续享受)比, 境遇相差甚远,法官不如警 察。 虽然法官的进入门槛高、 任职条件严、 工作责任大, 但得到的诸如职业权力、 职业素质、职业福利及办公物质保障却很低甚或缺乏, 法官没有崇高的职业自 豪感和幸福感。 (三)城乡差异是导致县域基层法院人才流失的根本原因

由于历史的、政治的和地理区域的等方面原因,以及政府投资建设倾斜程度 的不同, 市区往往在政治、 经济、 文化各方面都比县域要优越得多, 尤以省会 城 市和东部发达地区城市更为突出。由之而来的市区公务员的办公条件、经济收入 都比县域要优。 2006 年公务员工资改革后, 如 政府规定的津补贴标准, 市区公 务 员就比县域公务员每年高出一万余元,且县域实行时间推延了两年。由此可见一 斑。法院方面,虽然普遍反映基层法院各种经济待遇、办公条件较差,但由于城 市 经济发展快、条件好,政府财政给予市区法院的支持力度要比县域政府财政 给予法院的支持力度大得多,县域基层法院无论是在干部经济待遇方面,还是在 办公设施 的装备等方面,都要比市区同等法院差距较大。因此,县域基层法院 许多年轻有为干部向往城市、待机外流。笔者所在法院近年调出的 23 名干部中, 就有 15 名流 向了长沙、衡阳、株洲等城市,其中 2005 年招录进来的 6 名新干 部不到三年就走了 5 名。 三、县域基层法院人才流失问题的解决措施 研究存在问题的现象及其原因,目的在于寻求解决问题的良策。研究县域基 层法院人才流失问题的现象和原因, 就是为了解决这一问题, 已达到稳定法官 队 伍、持续发展审判事业之目的。尽管牵涉到多个领域多个方面,解决起来十分棘 手,但我们一定要面对它、正视它。笔者认为,解决这一难题,主要应采取以下 几 方面的措施。 (一)全面落实宪法原则,提高法院和法官整体政治、社会地位。法院是国 家的审判机关, 法官是国家审判机关构成的基本主体。 法院和法官的政治、 会 社 地位不高,难以凸显审判机关的权威和法官的尊严,有才之士也难有向往之心。 因此, 提高法院和法官整体的政治、 社会地位, 是稳定法院队伍的有效措施之一。 1、提升法院和法官的职级地位。法院机构级别应与同级政府平等,法院内 设二级机构级别亦应与同级政府的二级机构平等; 法院正副院长、 正副庭长行 政 级别应分别与同级政府、二级机构的正副职相对应,普通法官行政级别应略高于 行政机关科员级公务员, 县级基层法院法官一经任命为审判员就应享受副科级以 上 干部待遇,中、高级法院以此类推。 2、理顺法院人事管理体制。法院人事任免、调配实行由省高院统一管理, 接受当地同级人大监督;法院党组织接受当地同级党委领导,有条件的法院党组 书记可进入当地党委常委。 3、政府保障法院经费、物资。法院人头经费、办案经费、工资福利等经费 由中央财政直拨,全省平衡,省财政管理,省高院实施;法院办公设施、设备及 法官被服装备等,由省财政出资,省高院调配、管理。 实行上述措施,既保证了人民法院坚持党的领导,接受当地人大的监督,又 维护了法院的宪法地位和依法独立审判的尊严, 大大提高法官的职业尊荣感和防 止审判中的地方保护主义,极大限度地减少地方行政、地方官员干预、干涉办案 情形。

(二)改善法院工作环境,提高法官经济待遇。古人云:“良禽择木而栖, 贤才择主而侍。”县域基层法院人才的流向,与其境遇好坏不无关系。改善县域 基层法院法官的境遇, 确保其享有与其身份地位相符的良好工作环境和体面的物 质收益,是留住人才的基本措施之一。 1、实行职业化的法官工资。要根据审判工作的性质、特点和法院法官、法 警、 执行人员及司法行政人员的不同情况, 尽快制定并实行具有法官职业化特 色 的法院工作人员工资制度。 法院工作人员工资应有别于并略高于同等职级的行政 机关干部工资;法院内部法官、法警、执行和司法行政人员之间的工资序列也应 有 所不同,要充分体现法官职业的崇高,给予最高待遇。 2、加大法官职业保障力度。一是法官的审判津贴保障应延续至法官退休之 后。 要把法官的审判津贴列入退休金范围, 具体操作应与警察相同; 对一九九 五 年七月一日法官法实施后退休并评定了法官等级的法官,补发并保留其审判津 贴;对法院的其他工作人员津贴标准应尽快出台并同样列入退休金保障。二是法 官法 规定的地区津贴、其他津贴、保险和福利等保障,均应尽快制定出台并切 实落实。三是设立精英法官、资深法官特殊津贴。即对业务能力强、经评定符合 预设条件的 精英法官,长期扎根县域基层法院、连续在同一县域基层法院工作 一定年限的资深法官,分别设立一定金额的特殊津贴并按月发放至其终老,以示 对其为县域基层法 院贡献的褒奖。 3、大幅度提高县域基层法院干部地区补贴。在全国或以省为单位在全省范 围内, 实行从城市到县城、 从经济发达地区到经济欠发达地区统一依次划分不 同 地区类别、依次递增补贴数额的办法,对法官及其他工作人员发放地区补贴。要 形成“越是到条件艰苦地区工作的法院干部越要多发补贴、 多有收入”的政策导 向,县域基层法院干部的地区补贴应比城市同等法院干部高出三至五倍甚至更 多。 4、法院基础建设、物资装备应向县域基层法院倾斜。一是办公楼即县域基 层法院的“院”、 “庭”建设, 从征地、 建房到购置办公桌椅等要“一揽子” 由 政府负责,实行“交钥匙”工程。二是办案用车辆、工作用电脑、网络建设等装 (设)备,均由省高院统一配备、实施;三是在基本建设和装(设)备方面,实 行 山区、边远、贫困县域基层法院优先原则,越是经济条件较差地区的基层法 院越要优先解决并实行标准化。这些措施的实施,必将促使许多法官及其他工作 人员不留 恋城市而愿意扎根在山区、偏远县域,不一味“攀高”(即一心向往 城市生活,想方设法往上面跑调动)而安心基层,对稳定县域基层法院队伍,加 强县域基层法院 人才储备有着十分重要的意义。 (三)建立完善的内部机制,促进县域基层法院队伍整体水平的提高。 县域基层法院的队伍要稳定,整体水平要提高,除做好上述有关提高政治、 社会地位和经济福利待遇等方面的保障外, 还应注重整个法院系统的内部机制的 完善。鉴于当前干部流动的现实,应重点抓好以下四个环节。

1、建立完善的干部流动机制。县域基层法院应采取“宽进严出”政策,实 行适度的限制流出机制。 “宽进”, 即招录进人时, 在严格执行逢进必考和 《法 官法》规定的基本原则前提下适当放宽条件,如学历可放宽到法律大专,取得司 法统一考试法官任职资格证书可放宽到 C 类,等等;“严出”,即对人才流出应 有较严限制,从县域基层法院流出干部,除属上级法院选调、平级法院间双向交 流或本县域内干部交流者外,均应有明确规定予以控制。一是从干部工作年限方 面限 制。正副庭长级中层骨干至少在本院工作二十年,普通法官至少在本院工 作十五年, 未任法官职称的其他干部和新招录进院的干部至少在本院工作八年方 可流动。二 是从支付教育培训补偿金方面限制。凡调出干部均由调入单位向调 出单位支付一定数额的干部教育培训补偿金。 理由是由调出单位经过多年教育培 训出来的这些人才 流出后,需要培训新人,应予补偿。教育培训补偿金的额度 应根据不同情况实施,所调出人员达到上述工作年限的可少补,未达到上述工作 年限的可多补。三是对个 人自行跑调动者限制。凡属以辞职方式调出的,教育 培训补偿金由其本人支付,补偿标准按前述规定。教育培训补偿金的具体标准应 由省高院或最高人民法院制定, 统一实施。 2、建立合理的干部培训机制。要通过大力度、大范围的培训,不断提高干 部的政治理论和工作业务水平。 一是严格按照最高法院有关规定, 实行干部轮 训 制度,保证每名干部每五年(或更短时间内)至少接受一次轮训,轮训时间每期 应不少于三个月,轮训经费由省高院统一筹措。二是要建立培训基金,用于平时 组 织干部进行灵活性的教育培训。资金来源主要由省政府财政拨付,其次是各 法院因调出干部所得的教育培训补偿金。 教育培训的形式, 可采取组织参观学习, 开展审 判观摩、知识竞赛、业务技能比武、理论研讨会等。三是建立军转干部 专项培训制度。由中央财政拨专款,省高院派专人,最高法院编发专门教材,对 即将进入全省 法院系统工作的军队转业干部进行专门培训,系统学习法学基础 理论、法律知识和各项审判业务,培训时间以一年为宜,并经过严格考试,成绩 合格者颁发法官任职 资格,尔后分配到各个法院,即可直接任命审判职务,授 予法官等级,从事审判工作。这样既可解决法院尤其是县域基层法院审判人员的 不足问题,又可积极落实国 家安置军转干部政策,解决军转干部后顾之忧,同 时还可解决因军转干部长期无审判职称无法进入审判工作造成法院人力资源浪 费的问题。 3、建立公平的干部使用机制。在使用干部问题上,要坚持“唯才是举”、 “量才录用”原则,使每一位干部都觉得自己有用武之地。一是树立公平用人 观。党组选拔人才、任命干部,要坚持“公平”原则,无论来院时间先后,是男 是女, 或是否本地人等, 一律要做到公平对待, 合理安排。 二是树立政绩用人观。 要 建立干部政绩档案,将干部工作绩效考核与评先评优、提拔晋级相结合,切 实做到凭工作业绩用人,凭工作能力用人,不凭领导个人的喜好用人。三是实行 公开选拔 人才制度,不搞暗箱操作。无论是任命干部职位,还是解决干部职级 待遇, 均要公示公告, 公开测评, 增大群众意见在干部晋升决策中的份量。 这样, 县域基层法院 干部就会觉得干有“奔头”,做有劲头。 4、建立强力的干部教育机制。加强法院政治思想教育,要坚持以人为本、 与人为善的原则, 根据不同时期、 不同对象, 采取不同的教育方式, 激励干部 斗 志,促使他们敬业爱院、扎根基层。一是开展宗旨教育,促使法官及其他工作人

员牢固树立司法为民的法治理念,自觉实践“三个至上”指导思想,积极为维护 人 民利益无私奉献。二是开展反腐倡廉教育,经常运用先进典型事例引路开道, 帮助广大干警牢固树立清廉务实、淡泊名利思想,艰苦奋斗、勤奋踏实,安心本 职、扎 根本院,不计名利工作、公平如水司法。三是开展有益的集体文体活动 和有奖知识竞赛,实行“官”“兵”同乐,“官”“兵”共学,营造干部间亲密 友善、和谐共 处的良好气氛,增强队伍的凝聚力。四是实行人性化管理,领导 要经常关心干警的家庭生活,帮助解决一些实际问题。如开展谈心活动,干部生 日慰问关怀,探望伤 病干部,慰问退休人员,等等。使广大干部时常感受到所 在法院人际关系“温暖如春”,自觉安心扎根在县域基层法院。(作者单位:湖 南省茶陵县人民法院)


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