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对某市农村土地流转情况的调查报告

对##市农村土地流转情况的调查
党的十一届三中全会以来,党和国家将家庭联产承包责 任制作为党在农村的基本土地制度。三十多年的实践表明, 家庭联产承包责任制这一双层经营体制,极大地解放了农村 生产力,调动了农民生产的积极性和主动性,促进了农业的 发展。但是,伴随着城镇化不断演进、农民工规模化转移和 农村经济发展的深刻变革,土地承包双层经营体制的时代局 限性逐步显现出来。在稳定家庭承包经营制度基础上,创新 土地经营机制,探索土地承包经营权流转途径,已是现代农 村经济发展的客观要求。近期,通过征集数据、召开座谈会 和深入部分重点乡镇实地查看等形式,对##市农村土地流转 情况进行了调研。 一、基本情况 ##市共辖##个行政村,现有耕地面积##万亩,农业人口 ##万户、##万人,人均耕地##亩。实行家庭联产承包制以后, ##市农村家庭承包经营在较长时期内保持稳定,土地流转相 对较少。 进入新世纪以来, 由于受传统种植业经济效益下降、

大量农民外出务工经商等因素影响,##市土地流转开始步入 活跃,对农村经济社会发展起到了积极的推动作用。纵观近 年来##市农村土地流转情况,主要呈现出几个特点: (一)流转面积逐年温和攀升。五年来,##市农村土地 流转面积和流转比例一直呈现温和上升趋势,从 2005 年的 ##亩、占耕地面积的 4.8%,逐年攀升至 2009 年的##亩、占 耕地面积的##%。进入 2010 年后,这种攀升势头仍在持续之 中。 (二)流转形式多样并存。在流转形式上,主要以转包 为主,互换、租赁、转让等其他形式为辅。在全部流转土地 面积中,采取转包形式的为##亩,占比##%;采取租赁形式 的为##亩,占比##%;采取互换形式的为##亩,占比##%;采 取转让形式的为##亩,占比##%;采取其他形式的为##亩, 占比##%。而无论采取何种形式,流转价格多为 200—1000 斤小麦。 (三)流转主体趋于多元化。受市场经济机制的调节, 土地流转范围已由原来的亲戚,本村、本镇成员之间不断向 外扩展,农业产业化龙头企业、农民合作经济组织、返乡创 业人员、城市居民、农业技术人员、市外甚至省外人员等多 种市场主体纷纷积极参与到##农村土地流转中来,多元化参 与趋势十分明显。 (四)流转土地用途多为种植粮食作物。据统计,土地

流转后用于种植粮食作物的为##亩,占比##%;用于种植经 济作物的为##亩,占比##%;用于养殖业的为##亩,占比##%; 其他用途的##亩,占比##%。 (五)流转规模与农民务工结构具有较高关联度。调研 中发现,凡是农民外出务工经商数量较多且从事稳定职业的 乡镇,由于农民从土地解放相对彻底,因而土地流转较为活 跃;反之,则土地流转规模较小;土地流转规模和当地农民 务工结构高度相关。如##市西部##等乡镇,外出从事防水工 程、劳保用品等行业的农民较多,农户家庭收入以二、三产 业收入为主,对土地的依赖性较小,土地流转步子较快;而 东部大部分乡镇外出人员多为打小工、打短工,收入低且不 稳定,对土地的依赖性强,土地流转相对较少。 (六)流转状况不均衡。目前,##市##乡##镇##个办事 处中,除##已无农地可供流转外,其余乡镇(办事处)均有 农地可供流转。但乡镇(办事处)间流转状况不均衡,流转 比例区间分布不平滑。仅有 2 个乡镇流转比例高于 20%,8 个乡镇(办事处)流转比例区间在 10%—20%,9 个乡镇(办 事处)流转比例低于 10%。其中,流转比例最高的为##镇, 达 57.63%;流转比例最低的为##镇,仅为##%,前者是后者 的 54.37 倍;从规模分布上来看,仅##等乡镇(办事处)具 有 200 亩以上的规模型流转,多数乡镇流转规模多在 200 亩 以下,个别乡镇 100 亩以上的规模型流转甚至为零。

二、取得的成效 总体来看,农村土地流转经过多年的发展,在优化配臵 农村劳动力、资金、技术等生产要素,促进农业规模化经营, 提高农民收入等方面发挥了积极作用,主要体现在“六个促 进”: 一是促进了农业产业结构调整。农村土地流转的有序流 动,使土地经营权向大户、农业企业集中,打破了过去传统 单一种植粮食作物的局面,渔业、林业、畜牧、经济作物种 植并举,为推动农业产业结构调整创造了空间,农业效益大 幅增加。 如##三个行政村通过土地流转, 连片集中耕地##亩, 建成了##花卉培育基地,年销售花木产值##万元,实现利润 ##万元。 二是促进了农村劳动力转移。农村土地承包经营权流 转,使更多的农民从事二、三产业或外出打工,在实现农民 向城镇集中、土地向适度规模经营集中方面发挥了积极作 用。如##办事处近 60%的成年劳动力能从土地中解脱出来务 工经商办企业,其中 25%的劳动力实现外出就业;##办事处 1210 户流转土地的农户中,有 1565 人从农业领域转向非农 领域就业,全家外出务工经商 325 户。 三是促进了农业生产要素的合理配臵。土地流转促使土 地向种田能手和优势板块基地集中,向农产品生产企业集 中,有利于发展适度规模经营和优势特色农业;另一方面,

发展适度规模经营集聚了土地、资金、市场等资源,给农业 注入了新的社会资源、先进技术和管理经验,催生了一批懂 知识、会技术,头脑灵活、思路开阔的新型农民,实现了农 村人力资源和生产要素的合理配臵。如##镇##等人合伙购臵 的大型农机械,种类齐全,数量庞大,耕种收能力可满足半 个镇的需求。而且他们注重利用互联网等现代科技,查阅、 发布农业信息,着力发展订单农业,有力地提升了农业生产 的现代化水平。 四是促进了农民增收。从土地上解放出来的农民,放手 从事二、三产业,其务工收入加上国家政策补贴、土地流转 收益比单一种田收入高出 20%以上。如##转出土地用于花卉 种植,转出户除每年每亩可获得相当于 1200 斤小麦的租金 外,还可到花卉基地打零工,每天收入 30—50 元;##建成 了 200 多亩的农业高科技示范园,转出土地的男劳动力组建 了建筑队、搬迁队,每人每年可收入 1—2 万元。 五是促进了农民组织化程度的提高。通过土地流转,农 村土地连片开发得以实现,使农民初步认识到了土地规模经 营的好处,因而自发组织起来,成立各类专业合作社,“握 指成拳”,规模经营。如##等人成立的汾河湾农业合作社, 制度完善,运作规范,共流转土地 3800 多亩,已初具现代 农业公司雏形,被河南大学经济学院耿明斋教授盛赞为“所 见过的最具标本意义的农民组织”,并将其确定为专项课题

研究基地;##村烟叶种植专业合作社,采取统一种植、供种、 供肥、供药、收购、加工,现已发展农户 35 户、种植烟叶 123 亩,有效抵御了市场风险,产生了较好的经济效益。据 统计,目前##市已成立各类合作社 138 个,成员达 3600 多 户,社员股金达到 1.2 亿余元,辐射带动周边农户约 1.9 万 余户,合作社统一销售农产品 8100 多万元。 六是促进了农村和谐稳定。通过规模型土地流转,过去 零星分散的地块得以集中耕作,田间地头引发的土地纠纷隐 患得以消除,有效地促进了邻里和睦及社会和谐,基层干群 对此感受较深,反映很好。 三、存在的问题 一是思想不解放。长期以来,一家一户为生产单位的小 农经济根深蒂固,农民恋土情结较为严重,认为只要有了土 地,生活就有了保障,宁可粗放经营,甚至不惜撂荒弃耕, 也不愿将土地流转出去。有的农民虽外出务工但不放弃土 地,担心失业又失地,生活没保障,因而不愿意转;近年来, 国家取消农业税,而且不断出台支农惠农政策,有些农民认 为种粮还是有小利可图,且生活自在,因而不舍得转;有的 转出方租金或承包费期望较高,转入方不能接受,或有的土 地边远、土地零碎转不出去,因而不容易转;在城中村和城 郊村,随着城市化、工业化步伐加快,农民对土地的期望值 越来越高,不少农户想获得短期高额收入,因而不急于转。

二是引导不到位。在调查时发现,部分村干部甚至乡镇 干部对农村土地流转工作的重要性认识不足,认为土地流转 是农户自己的事,应由农户和业主自由协商,对其采取听之 任之的态度,疏于管理,从而影响了土地流转工作的正常开 展。 三是流转不规范。 目前, 土地流转多为农户间自发进行, 土地流转的随意性和不稳定性较明显,多数乡镇(办事处) 农户自发流转面积比例在 70%以上;许多流转土地没有建立 稳定的流转关系,农户之间的土地流转,大部分通过私下口 头协议,签订合同的比重仅为 30%左右。即便有的签订了书 面合同,也存在很多不规范的地方,如流转合同标的不明、 没有流转期、没有违约补偿办法、权利义务界定不明,导致 承包费兑现难而引发纠纷。这种随意流转一方面容易引起纠 纷,影响农村社会稳定;另一方面,造成了承包者的短期行 为,使得承包者没有长期保障,不肯对土地作较多投入和对 水利设施进行妥善维护。 四是机制不完善。目前##市土地流转尚处于自发阶段, 缺少土地流转中介服务组织,还没有形成市场化运作的土地 流转机制。除##两乡的村级流转服务组织建设率为 100%,少 数几个乡镇建设率为 30%左右外,大多数乡镇(办事处)建 设率为空白。中介组织和市场机制的缺位,往往出现农户有 转出土地意向,却找不到合适的承租方,而需要土地的人又

找不到有承包地的出让者, “有田无人种”和“有人无田种” 现象并存,总体上处在自发、分散、无序状态。 五是政策不配套。长期以来,农民的生老病死都仅仅依 附于土地,农村养老、社会救助等社会保障体系不够健全, 农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题, 普遍把土地作为最基本的生活保障对待,对于流转土地存在 后顾之忧。由于社会保障政策不配套,农民对土地的依赖性 不会降低,特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力 和能力经营好承包地,也不愿将土地流转出去,影响了土地 有效流转。 四、对策 土地流转被称为第三次土地革命, 是新时期推动 “三农” 工作,促进农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经 营集中的重要手段,也是全面贯彻落实科学发展观、统筹城 乡发展的重要途径。因此,下一步我们将把创新土地流转机 制作为发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设的一项 重要战略措施提上议事日程,在坚持稳定农村土地承包关系 长期不变的基础上,积极探索推进土地规模流转、发展现代 农业的新途径、新办法。 (一)强化宣传,引导流转。进一步加大宣传引导力度, 通过各种媒体广泛宣传土地流转的重要意义及政策法规,提 高基层干部和农民群众对加快土地流转、发展规模经营意义

和作用的认识,消除他们的顾虑,克服无所作为、放任自流 的思想,形成推进农村土地流转、发展规模经营的共识,营 造流转氛围,提高群众的思想认识,加快群众进城务工经商 步伐,盘活农村土地资源。 (二)培植典型,加快流转。实现土地适度规模经营, 必须培植典型大户或经济合作组织作引导。选择永丰、贾岭 等基础较好的乡镇先行土地股份制试点,由农村合作组织、 种植大户牵头,村组协调,在充分尊重农民意愿的基础上鼓 励农户先行兑出部分耕地,作为股权入股,然后实行土地资 源重组,由农村合作组织(或村委)统一发包和管理,所得 收益实行股份分配。对于少数想经营、会经营土地的农户仍 可向股份合作组织承包土地,而不想经营土地的农户可享受 股金分红。通过前期试点,探寻规律,总结经验,然后逐步 在全市铺开。对其他基础薄弱的乡镇,着力培育流转大户, 不拘流转形式,着力促进土地适度集中经营。总之,要通过 3—5 年的努力,争取使全市土地流转比例再提高 10 个百分 点左右。 (三)打造平台,规范流转。逐步建立市、乡、村三级 联动的土地流转服务体系,开展信息发布、合同签订、政策 咨询、价格评估、纠纷调处等服务,加强土地流转信息监测, 系统掌握土地流转的面积、类型、流向、价格等变化情况。 成立##市农村土地流转服务中心,出台相关文件,对全市农

村土地流转进行信息化管理。有条件的乡镇要建立农村土地 流转服务大厅,并健全村级土地流转服务组织,配备村级土 地流转联络员。同时,设立农村土地承包纠纷仲裁机构,建 立农村土地承包纠纷仲裁庭,加强相关配套和规章制度建 设,逐步建立健全乡村调解、市仲裁、司法保障的农村土地 承包经营纠纷调处体系。 (四)制定政策,鼓励流转。一是加大财政扶持力度。 财政部门在安排农业专项资金时,单独设立农村土地流转专 项资金,扶持农地流转。对土地流转连片面积达到 200 亩以 上的业主,根据规模和档次适当给予一定的补贴。二是加大 信贷支持力度。金融部门制订支持农村土地流转的信贷政 策,允许农业产业化龙头企业、农业专业合作组织和规模经 营大户,采取土地承包经营权证或租赁土地上的附属物作为 抵押,申请贷款。三是整合涉农项目资金。进一步整合各级 各部门的涉农资金, 统一捆绑使用, 重点投向土地流转大户、 龙头企业和农业专业合作组织,着力提高涉农资金的使用效 率,加快##市土地承包经营权的流转步伐。 (五)加强领导,推动流转。成立##市农村土地流转工 作领导小组,切实加强对全市农村土地流转工作的领导,把 建立土地经营权流转机制,促进土地经营权的有序流转作为 深化当前农村改革和实施机制创新的重要内容来抓。落实乡 村干部工作责任,并大胆奖励有成绩的乡村干部,以充分发

挥他们的聪明才智。发挥村级组织的行政推动作用、沟通协 调能力和服务作用,服务于地方经济发展,为农村土地有序 流转、减少矛盾纠纷提供组织保障。


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