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物业税的征收管理研究

倪红日: 倪红日:物业税的征收管理研究
http://house.sina.com.cn 2006 年 05 月 30 日 17:41 新浪房产

冯艾玲:下面,开始进行第三单元,物业税的征收管理。首先,请倪红日女士发言, 冯艾玲 她发言的题目是物业税的征收管理研究。 倪红日:各位来宾,大家下午好!我这一部分的研究主要是对物业税的征收管理进 倪红日 行研究,这部分的研究主要涉及到下面五个问题。第一个问题,物业税的税权划分。第 二个问题,物业税的征收管理机构。第三个问题,物业税的征收管理办法。在前面研究 的基础上, 我们提出第四个问题,物业税的征管框架。第五个问题,我们对物业税的改革步骤提出 一点想法。由于时间关系,我跟上午的演讲有所不同的是,在报告当中有些部门我们做 了省略,只对结论性的东西做介绍。所以,具体的论述和一些背景方面的资料,都在大 家手里面的报告里。 一、物业税的税权划分 物业税的税权划分与上午第一部分研究是相衔接的,从逻辑上课题组也是比较一致 的。但是,这一部分要具体的对中国目前税权划分情况,大的制度框架进行分析,最后 落脚点在物业税的税权划分的一些建议上。所以,这一部分先介绍目前中国税权划分以 及房地产税权划分的现状和存在的问题。从总体上来看,中国的税权划分还是以相对集 权为特征,这个我们在国际借鉴部分,将国际上的一些税权划划分成四种类型,但是我 们描述的总体特征认为税权是以相对集权为特征的。当然,根据我们对一些地方的调研 情况,中国的税权实际上也存在着相对分权的一些特点。所以,这个在相对集权与相对 分权之间的严格划分现在可以说并不是很严格了。那么,中国目前相关的法规规定,在 税权方面主要有以下几个方面。一个是在《中华人民共和国宪法》第 58 条规定,全国人 民代表大会和全国人民代表大会常务委员会实行国家立法权。在《中华人民共和国宪法》 第 100 条当中规定,省、直辖市的人民代表大会和他们的常务委员会在不同宪法、法律、 行政法规相抵触情况下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。 从以上大的宪法来看,中央击中了国家的立法权。但是,同时也赋予了省和直辖市政府 制定有条件的法律规定。但是,其它各级地方政府是没有制定地方法规的权利,这个在 宪法规定当中是比较明确的。那么,在《中华人民共和国税收征管法》第 3 条规定,税 收的开征、停征以及减税、免税、退税,依照法律的规定执行。法律授权国务院规定的, 依照国务院制定的行政法规执行。那么,任何机构、单位和个人都不得违反法律、行政

法规的规定,擅自做出税收开征、停征以及减税、免税、退税和其它税收法律相抵触的 决定。根据以上三个方面的法律规定,我们是这样理解的,在税收征管法中规定的税收 权利的划分是相当的笼统,因为它只是指出了依照法律规定执行。因为中国目前在宪法 和税收征管法之间缺少一个税收的母法,也就是税收基本法。所以,中间是缺少了一个 税收基本法来明确清晰的界定税收权利在各级政府的划分。所以,我们在税权划分上按 照宪法的规定加以解释,这是我们对中国现状的一个描述。 所以,从常数法律规定来看,我们认为中国在税权划分上存在的主要问题是税权划 分不明确,比较笼统。原因就是因为我们没有税收的基本法,或者说税收基本法现在正 在制定过程当中。那么,对于财产税而言,也就是说我们要研究的房地产税,或者叫做 不动产税,或者叫做物业税而言,在上述大的制度框架下,税收的立法权只能理解为中 央政府拥有该税的税收立法权。那么,地方的省级政府拥有规定前提下的确定地方法规 的权利,当然这句话依然是比较模糊的。所以,省级政府的权利可以有两种理解。一种 理解,如果把物业税或者是不动产税作为地方政府的一种法规,那么是不是可以说地方 政府是在一定条件下拥有地方税的立法权呢?那么,就是这样一个模糊的,不清晰的税 收划分可以提出这样一种问题。在事实上来看,目前地方省级政府并没有地方税的立法 权。前面第一部分是我们对中国税权划分的总体制度、法律框架的介绍,以及存在问题 的分析。 第二就是对我国物业税税权划分的建议。大家可能注意到我们课题组有的报告是用 物业税,有的报告是用不动产税。其中一个原因是实际上我们都比较倾向于不动产税, 在第一阶段的研究当中我们都是写不动产税。但是,我们后来跟财政部的同志也交换过 意见,他们认为现在在中央文件当中已经定位在物业税上,我们又觉得不好去违反中央 的文件,所以我这里面又改成了物业税。在这里面,我觉得在研究问题上来讲没有什么 太大的本质上的区别。那么,对于物业税的税权划分,我觉得既取决于总体的税权划分 的原则。因为我们前面讲到了没有税收基本法,所以它是一个模糊的,我们也可以提出 一些建议。在物业税的税权划分上我们提出以下几点建议。 第一,在《中华人民共和国宪法》中,或者在将来的《税收基本法》当中,应该对 税收权限,在中央地方和地方政府之间划分进行比较明确和清晰的规定。尤其对于中央 税和地方税,应分别规定其税收权限。那么,从原则上来讲,我们主张应该逐步扩大地 方政府对地方税所拥有的税权。 第二,根据中国国情,地方税的开征和全部免征的权利应该全部集中在中央政府。 我记得上午有一些外国专家也提到这个,就是要统一基本财产税税制。那么,物业税作

为地方税的重要税种之一,它的税种的立法权在目前和相当长的一段时间,应该还是由 中央集中立法。 第三,授予省级人民代表大会制定物业税的实施细则,在中央所定的幅度内调整税 率,税收减免等权限。这个可以根据当地的经济状况,因地制宜的字形选择本地区的税 率和具体征管的措施,合理制定起征点,以及税前扣除项目等地区性优惠政策。这个在 中央大的立法框架下,包括税率的确定的区间当中,省级政府可以有选择适应本地区经 济发展状况和它的财政需要的税率和具体的征管措施。同时,建议建立税收立法权机制, 地方指定的法规和政策应上报中央备案,反与国家法律法规相抵触的,国务院和国家税 务总局有权予以撤销或者是变更。 第四,规范物业税的执法权,我们建议物业税的执法权由地方部门行使。 二、物业税的征收管理机构 中国的税务机构整体征管状况我们进行了描述,就不再描述了。在新的物业税评估 和征收机构设计上涉及两个问题,一个是物业税的评估由哪个机构负责。第二个是物业 税具体征收管理由哪个机构负责。我想我的报告完了以后,就会引起一些争论。但是, 我们这里面的观点也是我们课题组经过研究以后统一的观点。那么,从征收管理机构来 讲,可能还是比较容易确定的,也就是说物业税作为地方税种,应该由地方税务局负责 征收管理。中国现在的税务机构是分为两大税务机构,一个就是国家税务局,一个是地 方税务局。那么,我们这里面就明确的认为作为地方税种,就应该由地方税务局进行征 收管理。比较负责或者是引起争论的问题是物业税的评估机构,应该怎么建立,或者是 建立在哪个现有的机构当中。由于新的物业税重大改革,是将原有现行的,或者是现行 的房地产税征税依据,由房地产税原值改为市场评估值作为计税依据。所以,这项改革 必然带来由哪个机构评估房地产价值的问题。从更广义的范围来看,可供选择的评估机 构包括税务机构,就是在税务机构内建立评估机构。社会中介机构,由社会中介机构承 担物业税的房地产市场价值评估。由国土资源和房地产管理机构,在这个系统内设置评 估机构。财政机构,因为我们在武汉进行由财政部、税政司组织的研讨当中,下面也有 专家和财政部门的同志提出,也应该可以考虑,在财政部门内设置物业税的评估机构。 所以,广义有四种选择。我们根据中国国情现实,主要集中于两个选择,一是在国土资 源和房地产管理机构内来设置专门负责房地产的评估机构,二是在地方税务机关当中成 立专门的房地产机构。所以,我们倾向于这样两种选择。那么,这样两种选择,第一种 选择有一个框架,就是这边有一个图,也就是说房地产的评估机构与房地产税的征收机 构分设,属于政府不同的两个机构的内设事业单位,也就是由国土资源和房屋管理部门

设置房地产的评估机构。这个机构负责房地产的信息收集、档案管理等等。同时,对于 房地产的市场价值进行评估,并及时将评估结构传递给税务机关。根据我们对青岛市国 土资源和房屋管理局的调研,他们近期开发了房地产信息的电子软件系统,为设置房地 产评估系统奠定了良好的基础。而且,他们也主张设置在他们这个系统之内,就是由他 们来进行房地产的评估。所以,继续开发、拓展和完善这一系统,可以在不远的将来, 比较现实的建立起房地产评估体系。这个框架就是大致描述了第一种选择。第二种选择, 是在税务机构内设置房地产评估机构,并实行房地产评估专门机构与征收管理机构相对 分设的体制,这种机构设置也有一个图,大体是这样描述的,就是由地方税务局下设两 个机构,一个是物业税的评估机构,一个是物业税的征管机构。那么,由物业税的评估 机构按照税源设置的评估设置分支机构之后,将评估的结果传递给征收机构,那么征收 机构来负责征收。这些分支机构也可以按照行政区域设置的市县税务机构相一致,这里 面也有两个选择,一个是按照行政区域设置的税务机构相一致,也可以按照税源分布情 况,设置若干个评估机构。课题组的意见倾向于第一种选择,理由是:物业税评估所需 的土地、房屋登记资料均在房屋国土部门,将评估机构设立在该部门,可以充分利用现 有资料,有利于降低评估成本;另外,不动产评估是一项专业性很强的工作,房屋国土 管理部门在这一领域的技术基础要强于其他部门。 三、物业税的征收管理办法 物业税的征收管理办法也涉及到了在中国目前税收征管模式下,与现行的房地产税 收征管办法有一定的联系,或者说也要在中国税收征管模式下来考虑。但是,这一部分 完整的描述是在我们报告当中都有。在这儿由于时间关系,就不能一一介绍。我们只就 物业税的纳税方式选择问题的结论进行一下报告。物业税所适用的征收办法,首先要考 虑我国税收体制中税收征管的总体法律法规的规定。 《中华人民共和国税收征收管理法》 中,对税收征收管理个方面的总体原则有明确的规定。我国现行的房地产保有环节的税 种主要涉及生产、经营型房地产,《征管法》中对从事生产、经营的纳税单位的纳税申 报进行了明确规定。《征管法》第 15 条规定,我们概括来说就是自行申报纳税。值得提 出的就是自行申报主要是指从事生产、经营的纳税单位纳税申报有这样的规定。这些规 定表明,我国从事生产经营性的纳税人的申报方式是以自行申报为主,也就是说纳税人 根据法律规定,在限定期限内主动进行税务登记和纳税申报。然后,由税务机关负责税 款征收。那么,对于非生产经营性的纳税人的纳税申报现在没有全面而明确的规定。我 国物业税的征收办法有三种选择,即自行申报纳税、扣代缴和发单通知、自行缴纳的方 式。对发单通知,自行缴纳的方式,在征管法当中,我们还没有找到非常确切的,或者 是完整的规定。但是,我们建议还是将来物业税的征收办法以发单通知,自行缴纳为主。 房地产自行纳税申报,就是由房地产本身来申报,这个问题怎么解决呢?我们提出来供

决策部门进一步的研究。在征收管理办法当中涉及到的欠缴税款的追讨与罚则,罚则的 规定比较全面,原则上都可以适用于物业税征管的需要,但是这些规定主要是对从事生 产、经营性活动的纳税人制定的,物业税将非经营型居民住宅作为征税对象后,其征收 管理中的欠缴税款的罚则的管理细节还需要进一步完善。 四、初步设想的物业税征管框架 在前面我们三个问题的基础上,又提出了一个比较粗的征管框架,这个框架有一个 图来表述。这个框架特点是在税源基础资料的来源和控制上,可以考虑以国土资源部门 的房地产管理机构的信息资料为基础, 房地产评估机构作为控制物业税税源的主体机构。 税务部门可以一次性无偿或者有偿取得这些信息资料,新增的动态信息可以采取有偿方 式向房地产评估机构购买。在税款的征收上,地方税务局内设置物业税的征收管理机构, 由该机构根据对物业税纳税人的确定,房地产价值的评估和应纳税款的确定,定期向纳 税人发除纳税通知单。纳税人可以通过到税务所的营业大厅、银行转帐、往上银行帐户 支付、电话支付、银行帐户自动转帐、邮寄支票、邮政局亲身缴纳等多种方式进行税款 的自行缴纳。地方税务相关机构分别负责税款的登记、催缴、追讨和执行罚则、按照日 常检查和稽核的分工进行管理。 五、物业税改革的步骤 这个步骤也是与我们课题组上一个报告基本相相接,我们提出物业税改革的步骤。 我们认为物业税改革主要受到很多中国目前制度框架的制约,或者说我们有一些体制和 制度的不完善制约。所以,物业税的改革可能将是一个比较长的历史过程,不可能在短 期内一蹴而就。这些因素包括:一是中国目前没有建立完全的房地产登记和信息系统, 以及隶属于政府系列的直接管理的房地产评估系统。因为现在房地产评估系统只是作为 社会中介在市场化的运作,但是政府的相关机构,都没有一个完整的房地产登记和信息 系统。二是对非生产、经营性的居民房地产的分布状况研究不够,各阶层居民的收入状 况以及房地产税的纳税能力没有研究。三是税收的征收管理能力正在提高的过程中,政 府各个部门的信息系统还没有完全实现信息共享,国税的征管信息系统与地税的征管信 息系统还处于自成体系,相互不衔接的状态。四是纳税人的纳税意识还十分淡薄,税收 法制环境还不完善。五是中国还没有建立起全面有效地控制税源的体制和机制,欠缴税 款的追讨和罚则的执行都缺乏有效的手段。在上述因素的制约下,我们认为,物业税的 开征可以采取分阶段、分步骤的推进的办法,而物业税的完善将是一个比较长的历史过 程。我们对这个过程进行了一个粗略的描述,就是说把它做了一个大体的规划。那么, 这个过程大体可以分为三步走,或者叫做三个阶段。每个阶段的内容和大致的时间简单

的介绍一下。第一阶段,基础性的准备,在这个基础性的准备阶段当中,涉及的主要是 三个方面的工作。一是建立房地产登记与信息系统。第二建立房地产的评估系统。第三 物业税税收制度的研究与制定,这个过程我们希望在两年左右的时间把它真正的完成。 第二阶段,开征物业税,在第二阶段当中我们建议首先对生产经营性的房地产实施新的 物业税,同时废止现在的,或者是原有的相关房地产税,包括土地使用税,房地产税等 等。那么,在这个过程当中,可能稍微错后一点,就要对非生产经营性的高档居民住宅 率先开征物业税。当然,这里面具体涉及到什么是高档的居民住宅,要研究出来一个标 准。那么,第二个阶段我们建议或者是希望在“十一五”中后期实现,也就是说在“十 一五”的中后期把新的物业税建立起来。第三阶段,物业税的完善。主要是将物业税扩 展到对非生产经营性的居民住宅全面开征物业税。当然,这里面还涉及到起征点、免征 额和减免的问题,我们预计这个可能要在五年以后。这个过程当中需要很多准备工作, 包括对居民收入阶层的研究和调查,这样最后才能对非生产经营性的,也就是居民住宅 开征物业税。这样是一个笼统的三大阶段,三个步骤的建议和设想。 以上报告就是我这一部分的研究内容,希望各位专家,还有我们财政和税务以及国 土资源部等领导提出批评和建议,我们最后再完善这个研究。 谢谢大家! 冯艾玲:接下来,我们有请香港差饷物业估价署署长彭赞荣先生做一下评论。 冯艾玲 彭赞荣:下午好!下面,我想感谢国务院发展研究中心课题组,感谢你们邀请我参 彭赞荣 加这次国际研讨会,跟在座的各位专家进行座谈。那么,和大家交流国际上的经验,我 非常高兴。同时,我也感谢倪女士,她这个研究做的很充分。 我先谈几点看法,首先,收税权利的分权,各个部门或者是各层政府的分权。我想 把这个分权分成三个部分。第一,有权做立法权的单位。第二,评估物业价值的政府机 构。第三,一些收税和管理以及强制执行的部门。显然,每一个职能都要明确确定。立 法权很重要,为什么呢?我觉得最好是由中央政府来做,这样可以统一物价管理,这样 确保我们有一个统一的标准,而且全国有一致性。 物业的估价机构,我觉得这个还包括一些细节,除了专业估价以外。你要估价的话, 必须要用一个很全面的数据来分析。更重要的是谁是纳税人,纳税人的姓名、地址,这 个很重要。那么,这个是估价机构,建立这么一套数据库。这个信息系统要分享,要跟 下面的机构进行分享,跟收税的机构进行分享。前面已经说了,不管你估价怎么正确, 你经常记帐单还会记错,所以这块还有风险。而且,这个地方还有成本。所以,不管你

是收税还是什么,要也一个分享的信息,这一块大家互相协调。那么,我现在讲到不同 的职能,就是政府各个不同部门的职能。然后,还有决策机构很难。在中国叫不动产税, 物业税,我们在香港完全不一样,跟物业税不一样,差饷在香港是指给警察的收入。但 是,后来就变成了政府的各种各样的收入。所以,没有分清到底叫什么名字。所以,我 觉得只要工作能够接受,或者是税务局接受,任何名字都可以,这个不是主要的。我觉 得用什么措施都行,在我们内部也不是那么统一。物业税是特指租赁的税收,就是租给 别人的税收。所以,我们叫做物业收入税。你要考虑一下中国最后叫什么名字,用了以 后最好不要变了。 倪女士也介绍了一下收税机构和估价机构,管理机构,前面也讲了一点。我想说这 个地方也是很难的一个选择。倪女士在她的报告里面介绍了两个可能性,我也是比较看 好的。但是,我必须阐述一下重要的理由,首先我想说各个机构之间的密切合作,密切 协调非常重要,估价机构跟收费机构必须密切合作。前面也讲到了信息制度,这个数据 库很重要,这两个机构要分享,特别是有关纳税人的详细情况。第二,这些机构互相之 间应该独立,要公平,没有厉害冲突,评估机构不能有冲突。我们机构既负责估价,也 收钱,虽然我们不是真收钱,但是如果要他们收费,就给他们通知。但是,钱是由邮局 收。所以,没有这个厉害冲突。为什么呢?我不用纳税人的钱养我们的人,所以没有厉 害冲突。不管是哪个部门,要发挥这个作用。我前面说了有人会反对上诉,对中国估价 不接受要有上诉,这个应该是跟估价机构一起做。为什么呢?因为估价机构处理,他们 应该有证据证明他们的估价是否公平。 倪女士第三部分讲了中国目前收税的做法,还有行政管理,中国物业税的现状,讲 了很多的细节,全面、详细的介绍了现状、做法。给我们很好的介绍了背景。而且,让 我们更好的了解了具体情况,因为她跟其它国家做了比较,我觉得非常有用,对我们外 国来的这些专家很有帮助,开这个会我们从你们这儿也学到了东西。我们相互是互补的。 物业收税管理有建议,倪女士建议三个收税方法,我特别赞成其中的一种,我希望 你们采用香港的办法,比如说政府发一个通知给纳税人,每月、每季度、每年,给他们 一个最后的日期期限,他们就要付钱。当然,明确的说你要不付税会有什么责任。而且, 有一个透明度,纳税人可以反对独立的收税机构。这个收税机关不光是一个机构,可以 是通过银行,也可以像香港一样是邮局,像美国也有贸易机构。那么,当地的纳税机构 也是可以的,税务机构也可以。 还有几点也是很明确的,纳税人有很多原因没有按时付钱,晚了几个月,晚了几年, 以及责任的争议。但是,我们现在明确说明纳税人的责任,如果他不加钱的话,要加税,

就是说要罚款了。当然,也许还是要加利息的。如果他们付,由执法机构来做,而如果 有惩罚,就是鼓励大家都付钱。在香港,如果纳税人时间很长不交钱,我们允许他分期 补付,有的时候要他付利息,有的时候不要,取决于纳税人的具体情况。有的人建议一 次付很多,可以打折,这个不错,这样他们有动力,我觉得这个都是我们可以考虑的。 执法应该是实时的,及时的,要不然压的税金太多了,成本很高。 最后两部分,倪女士介绍了框架以及步骤,要采取新的物业税我们采取新的阶段。 以及中国税改的步骤,我是完全赞同的,一步一步来做这些事。就像刚才倪女士所讲的 一样,中国是这么大的一个国家,有超过三十个以上的省,还有这么多的大中型城市, 一个省和另外一个省的情况非常不一样。我不认为我们可以很快的改变这些系统,所以 一步步走,或者分阶段的做法是非常关键的,非常合理的,能够让我们推进这方面的工 作。但是,除此之外,我们必须要有一个非常清楚的目标,清楚的愿景,知道我们最终 要实现什么样的结果,最终的结果是公平、公正的,对所有人都是如此。不管有什么样 的减免,或者是什么样最初额外优惠让利的措施,这些都是不可避免的,在香港也是如 此。在我们扩大了物业税系统,包括香港新界地区,我们了二十年的时间,才完全执行 了城市里物业税系统,包括香港新界。在香港这么小的地方,我们也花了这么长时间来 执行以市场为价值系统的基础。所以,一步一步走,我也是完全赞同的。 建立信息系统也是非常重要的,刚才倪女士讲的时候也强调了这一点。注册登记系 统,所有权、使用权的注册登记系统,评估系统,要能够描述这个房地产的特征,它的 优势、劣势以及它具体的情况。而且,我还希望通过地理信息系统等把税收方面的资料 和地理方面的资料融合在一起,这样就会有一个非常直观的描述你的相关物业在什么地 方,而且这样的描述是两维或者是三维立体的,这么做可以很大的帮助我们做评估工作 和收税,尤其是在偏远的地区更是如此。收税系统也是同样重要的,在这方面要非常的 具体,我怎么强调都不过分,不管什么时候进行物业的评估工作,相关的收税的机构都 要收集所有的信息,知道谁应该赋税。在物业评估之后,在接下来的几年当中继续做评 估,要重新更新纳税人的数据库。我觉得这应该是收税机构的责任,来进行税收的更新, 登记所有者的改变以及新的情况。信息系统非常重要,要涵盖各种各样的登记、评估、 收税以及管理,各个系统不同的组成部分。我还想补充几点,就是支付能力,也就是纳 税人的支付能力。我再用香港的系统来做一个例子,香港的系统会非常简单,我们是固 定率,也就是评估价值的 5%,不管什么样的物业,住宅、商业、工业,或者是什么样的 物业,我们都是统一的税率。我们对于不同的地方没有不同的税率,在整个香港境内都 是 5%。我们这样一个系统是公正、公平的,因为评估结构已经体现了纳税人的承担能力, 支付能力,如果这是一个百万富翁或者是很富的人,他住的地方就会很贵,他的房子自 然估价很高。他如果是一个职员,他可能住政府建的祖屋,他的支付能力可能低。所以,

评估结果已经体现了纳税人的支付能力。讲到这一点,我觉得在推进新的物业税开始阶 段,用香港的例子,我们是进行评级,把评级引入到新界,我们在新界做评估的时候, 给纳税人提供一些折扣,是因为这种税一开始会产生很大的心里方面的影响,因为之前 纳税人是不用付这一部分税。突然有了新的税之后,在纳税执行开始之日起,纳税人开 始付这个税了,所以我们一开始有折扣。在大陆的时候我们进行转变,从过去以历史价 值为基础转移以市场价值为基础的新体系。在香港,我们一开始把我们城市税收体系引 入到新界的时候,我们是给 50%的折扣,也就是一开始别的地区税率是 5%,新界地区税 率是 2.5%,可以减少税收对纳税人的影响。也可以采取别的办法,就是你可以指定一个 地区,你认为是低价值物业所在地区。而且,在开始的时候你觉得这一部分物业不需要 交税。这样的话,你就可以解决纳税人没有支付能力的问题。开始的时候可以有很多的 办法,比如让利、折扣等等,从而能够平息公众对于新的税种的反映或者是反对。因为 不管你什么时候推出新税,肯定会引起公众很大的不满和反对,带来很大的争议,不管 在什么地方都是如此。 最后一点,讲到教育宣传,对于纳税人要进行教育,以及纳税人的意识。我觉得在 这个房间里,在当地的地税局,我们都已经走到了这样一个阶段。大陆的物业税改革, 我们都意识到现在的系统已经过时了,并没有反映当前物业的价值。中央政府和地区政 府,由于这种过时的评价做法,丧失了很多的税收收入,所以我们必须要进行改革。因 此, 我确定在政府里面, 人们对这个问题的认识是一致的。 但是, 纳税的公众怎么看呢? 他们可能有很多的担心,比如说政府为什么进行这样的改革,不同的部门,农民、企业 家、城市居民他们都有不同的期望。所以,税收的宣传教育是非常重要的,我们必须要 早早就做,从而来让纳税公众做好准备,能够接受这样的一个改革,或者是至少承认有 这样的一个需要,进行收税的改革。 这就是我的最后一点观点,谢谢大家! 冯艾玲: 冯艾玲:刚才彭署长给我们做了很好的评论,从评论当中我们感觉到他的确是长期 从事实际工作,所以他讲的很多东西,我觉得对中国非常的有借鉴意义,因为可操作性 很强。 下面,我们请国家税务总局地方税务司司长赵兴玉女士来做评论。 赵兴玉:受主办方的邀请,来参加我们这次讨论,和国内外的专家、朋友进行交流, 赵兴玉 是一次很难得的机会。刚才的发言,包括上午的发言,我觉得对我们研究部门有很大的 启发, 我觉得今天很有收获, 很有意义。 大家都知道自 2003 年党的十六届三中全会以来, 关于中国房地产税制改革,政府有关部门部门和科研机构都给予了高度重视,并开展了

积极的研究。那么,这里面土地基金会,还有香港的,他们对中国房地产税制改革提出 了很多经验和帮助,也有很好的建议,我想这些对于推进我们物业税改革进程,吸取国 际经验能够起到很好的作用。今天安排我对倪社长的研究成果做一个评价,我看了一下 这个材料,刚才又听了倪社长的发言,我觉得倪社长对于物业税征管研究非常深入,我 都没有想到。大家知道征收管理系统是非常庞大、繁杂、具体的工作,倪社长他们对征 管的研究,从立法角度到操作实际情况等方方面面做了很深入的研究。首先,从物业税 的立法权定义入手,界定了物业税的划分形式,同时也提出了我们的建议。另外,在征 收机构研究当中,也介绍了中国当前征管情况,并提出了物业税作为地方税应该由地方 税务局征收。同时,在评估机构设置上,也认为物业税评估是一项技术性很强的工作。 因此,提出来在哪个部门进行评估的问题上有两个机构,比较适合在这个范围内进行工 作。同时,进一步提出倾向性的意见,认为房屋土地管理部门更加占有评估的基础材料, 在这方面具有优势。因此,建议放在房土部门。在物业税征管研究当中,提出物业税的 缴纳方式,我觉得提出发单通知,自行缴纳为主,也是对我们征管模式一种很新理念, 也是提出了一种挑战。但是,我认为这个比较符合中国国情。还有一个对欠缴税款以及 物业税征管框架和改革建议等等,都做了深入细致的研究。因此,我觉得倪社长他们这 方面研究很深入,做了很多的工作,大量的调查研究应该说是非常深入、非常全面的。 不但有中国国情的实践性的分析和介绍,而且还借鉴了国际的经验,比如说发单通知就 是借鉴了香港的经验。这对我们下一步研究物业税的征税改革和征管模式的建立,都有 很好的启迪作用。 我作为国家税务总局主管物业税研究方面的管理部门,我们也是一直开展物业税管 理研究和实践探索工作。结合刚才倪社长的讲话,我想谈这么几点意见。第一个,刚才 倪社长讲到税权的问题,讲到税权是取决于政策体制和财政管理体制。既是地方税,立 法权也应该是中的,我认为中国的政体现在还是一个集权制国家。那么,我们财政体制 也是相对于以集中为主的。那么,党的十一届五中全会和三中全会上,中央的决议里面 也是讲到下放适当的管理权,也就是说立法权还是确定在中央的。当然,倪社长谈到的 其它方面,比如说实施细则,物业税的减免,还有起征点,以及在中央规定的税率浮动 内,确立自己地方税率等等这些问题,谈到要交给省级政府,把这一职权交给省人大或 者是授权政府。那么,我觉得这里面应该说从我们目前执行的地方税种里面都是这么做 的。比如说我们现在执行的房地产税,还有城镇土地使用税,这些税种都是国家确定的, 包括资源税也是这样的。在这个幅度之内,具体确定哪一类税是交给地方人民政府定的。 但是,我觉得物业税应该还有一个特性,应该再进一步注意到这个问题。比如说前面很 多专家都介绍到了,物业税为什么要作为地方收入呢?因为不动产征税对象都是在县或 者是城市,作用地方政府来说比较好管理。另外,从物业税征收的立法原则上来讲,很

多同志也谈到了,因为有这个物业,政府就要给你提供相应的服务。因此,征物业税也 是对政府提供的服务一种补偿,或者说一种代价。因此,基于这种理论的说法,我觉得 这个税的收入肯定是要在基层,就是说我们县市这一级。那么,收入归县市这一级,税 率,还包括减免以及实施细节都在省一级人民政府的话,我感觉到这个可能会有一些问 题。当然,这个问题作为我们也没有做很好的深入研究,还是有一定的差别。另外,我 们现在执行虽然也是薄弱环节,我们下一步改革也是要把这几个税改革成物业税。那么, 就是说实际上是一回事。但是,我觉得要是作为一个规范的物业税来说,特别是把它作 为地税基层,就是县市这级政府收入的话,我看了很多国外经验介绍,税率都是由地方 政府来定。当然,这方面到底把哪些权交给县市,哪些权留在省里面呢?是不是政府中 央立法以后,把其它的实施细则,减免权都交给地方政府呢?这个也有一些问题。但是, 具体哪些放在县,哪些放在省,这个还是需要做进一步的探讨。 第二个,征收方式。倪女士谈到了借用香港的征收方式,发单通知,自行缴纳。还 有条件具备的时候,对集中工业区和集中住宅区,采用委托代征的方式。这里面我觉得 发单通知,自行缴纳的方式,虽然现在在我们征管法里面没有,在我们目前中国税收征 管方式里面也没有这一条。但是,倪女士提出的这个想法,借鉴了香港经验,我个人认 为还是比较符合中国物业税的这个税种的征税方式。因为现在物业税的方式是先评估, 不像我们其它税,其它税刚才倪女士也说了,我们是企业自行申报,然后你交税,你交 的对不对,少不少,这个由税务机关进行管理和审核。那么,我们后面有税款追缴的部 门和纳税评估的部门,对你交的税你申报实不实,是不是有少申报,我们有一套评估方 法。如果发现你申报不实,特别是明显不实,我们要交给稽查部门,要进行稽查。当然, 在交给稽查部门之前,我们也是很慎重的,一般都要跟企业做一个沟通,就是看看是不 是有什么特殊情况,税务机关不太掌握的情况。如果沟通了以后,企业不能合理说明它 的情况,我们就可以把它作为是有问题的,就要进行稽查,等于给企业一个宽限期。有 的一经过谈话以后,有的就主动补税了。如果没有这个的话,就要进行下一步的稽查。 所以,等于我们评估是在后面的。那么,我感觉物业税把评估挪在前面了,因为物业的 特殊性,企业自身不好评估,或者说即使评估了也没有权威性。因此,我们先评估,然 后再交税。这样做,我觉得有利于房产评估的公平性,比较适合物业税的情况。但是, 物业税后面还提到了工业区和住宅区,我这个没有太想懂,就是用委托代征的方式,我 不知道这个受托方是谁,没有展开讲。我想是不是对这种经营性的房产部门,这些企业 还是采取一个申报与通知相结合的方式,可能更加适合中国的国情。因为我们现在房地 产税对于经营性企业是征税的,只是对个人没有征税。我们现在征税都是采取企业申报 的办法,因为企业不光交这种税,还要交很多税,其它税都是申报的办法。所以,我想 这块也是申报,只不过申报合同制结合在一起,就是接到评估机构的通知以后,根据税

率自己计算缴纳,这样节约成本。对于住宅区,是不是可以叫做个人缴纳与委托代结合 的方式。对于小部分,不自觉的,或者是纳税有困难的,我知道有很多境外人士在中国 购买房地产,是投资性的,他并不住。或者有的时候到国内回来渡假,或者是工作的时 候住几天,或者交给一个委托人。或者说房子可能出租了,他并不在这个城市工作,可 能在武汉有一个房产,他在北京工作,房产在武汉,这个房子空着,或者家里面有一个 亲戚临时住着,这时可以采取委托的方式。 第三个,由哪个部门来进行评估,我觉得这个问题确实也是我们在研究过程当中已 经碰到的问题。那么,我很赞同倪女士的那个观点,现在提到财政、税务、房地产部门。 所以,我觉得像中介机构做这项工作是不合适的,因为评估是一种政府行为,政府向纳 税人征税,首先政府是无偿征税,再一个确定税基,这是政府行为。如果这个交给评估 机构来做,评估机构自身要经营的,这里面很难避免私下的交易,或者是有一些不公平。 因此,我觉得这个工作必须由政府来做。我也觉得从有利于评估来说的话,可能关系最 大的两个部门一个是房地产部门,一个是税务部门。在两个部门做的时候倾向于房地产, 我是税务部门的,我谈一下我的看法。因为今天都是做研究,由谁来评估呢?刚才倪社 长讲了房地产部门做得好处,就是信息多,技术力量强。但是,要是房地产部门做也有 一个问题,这里面就是说等于两各部门来管这个税。因为房地产评估价值是税收的税基, 就像我们说其它税,比如所得税,税基就是利润,纳税所得额一样。所以,我们说流转 税,就是这个企业的销售收入或者是营销收入。首先,我们税务机关征税,很大的投入 力量,或者是难点就在这个税基的确定上,这是很重要的一点。那么,这样的话就是说 物业税的税基,如果说由另外一个部门来做的话,我们就觉得税基这一部分从税务机关 角度来讲,好象多年德习惯,就是没有了。当然,房地产部门要做的话,力量比税务机 关目前人才多。但是,我觉得这个事情可以发展的看。从 2003 年以后,我们和财政部一 起也做了一些推进物业税改革的工作,我们认为物业税的改革最关键的问题,除了政府 政策怎么定,上午谈了很多,包括哪些人征,哪些人免,或者考不考虑负担以外。从政 策层面来看,就是把房地产税改成按评估值征税,过去我们都是按照帐面价值,改成按 照评估值来征税,这是很重要的改革。但是,又不能改成别的。只有改成按市场价值征 税,才符合市场经济发展的规律。那么,按这个来做有一个最大的问题就是技术,我们 没有做过。我们 2003 年开始和财政部在北京市经济技术开发区进行了模拟试点。第二年 我们又把这个试点扩大到了五个省,那就是说这五个省考虑了方方面面的地区,包括发 达地区,也包括欠发达地区。那么,我们六个地方试点情况来看,从 2003 年开始,到现 在将近三年了,我们感觉到通过这个试点,现在六个地区的工作已经基本完成了,应该 说也取得了几项重要的成果。 我把这几个成果说一下。第一个,建立了适应我国国情和试点的评税模式。由地方

税务局负责,地方财政和房地产部门配合,评税技术工作由房地产税的管理人员,还有 计算机专业人员,以及房地产评估专家共同来操作,重大问题采取积极讨论,就是在重 要的一些技术点上,采取积极讨论的办法。同时,广泛征求了不同地区和专家学者的意 见,很多大学,包括我们建设部房地产评估协会、中介机构的专家,评他们的意见。通 过这六个地方试点以后,这种工作模式充分利用税务部门的征管力量,而且税务部门掌 握纳税人基本信息。利用这种优势,我们从模拟评税来看,工作效率还是不错的,应该 是符合我们国家税收征管的国情。第二个,建立了适合地区特点的评税标准。大家知道 中国情况是发展不平衡,东西差异很大。那么,试点地区都是根据当地的不同地区房地 产市场发展状况和房地产价值构成的要素等等情况, 制定了不同了评估方法的技术标准。 这样对于不同类型的房地产计税价值,分别采用成本法、市场发、收益法,进行批量评 税。这些评税的方法和技术标准确定以后,我们经过房地产评估专家评定,以及征求房 地产管理部门的意见,证明了这些方法的应用基本上是符合房地产评估原理的,和我国 目前房地产现状的,因此具有可行性。第三个,开发了房地产计算机批量评税系统。房 地产征税评估和对房地产单个评估是不一样的,不是一对一的评估,这是一种批量的评 估,因为它评的目的为了评你这个房子值多少钱而评多少钱,目的是征税。因此,各个 国家采取批量的方法。不在于房子评估的准不准,比如说是 50 万,还是 51 万,不在于 这个精确度,而在于它的功能性。同样咱们两个人的房产在一个地段,可能是靠着的, 咱们俩的平米面积都是一样的,你的价值 51 万,我也得是 51 万,是在于公平,不在于 价值的精确度上。因此,我们认为公平可能比准确度更重要。因此,我们结合税收征管 和各地房地产的市场发育情况,开发了适合不同地区的房地产批量评税的计算机系统。 这个系统是以先进的数据库为依托,具有房产的税源登记。也就是说这个房子是谁的, 在什么位置。再就是计税价值的批量评估,还有税款的计算核定,以及我们还有一个税 制改革的测算分析功能,我们认为这个改革要推出税负,税收负担这个很重要,就是纳 税人能不能接受。因此,特别是对于经营性房地产这一块,我们现在是征着税的。那么, 下一步要改成物业税,就有税负的测算。再有就是对个人,个人是免征的,下一步征物 业税,看来是要征,那么征也有一个负担的程度问题。另外,涉及到地方政府,把这个 税作为地方的收入,地方政府也很关系,我到底能征多少税。因此,测算功能我们认为 是非常重要的。通过这个系统,我们解决了数据处理工作量大,技术要求高等困难。我 们认为起码是初期还能满足按评估值征税的需要。当然,这个东西刚刚开始,还很不完 善,需要下一步随着物业税制度的推进来不断的完善。第四个,我们建立了房地产信息 采集审核和录入体系,进行了批量评税和税收负担的测算。我们在试点地区,把这个数 据信息采集上来了,也进行了录入和测算。我们认为利用计算机批量评税,评估的成本 比较低,操作性还是比较强的。这六个试点省市一共有两万多的纳税人,这都是指经营 户。还有一少部分就是个人房地产资料,也录入进来。那么,评出的这个结果和房地产

目前市场的交易价格,我们看了一下基本是相符的。第五个,评税专业人才得到了进一 步培养。三年来,我们搞模拟试点,可以说现有税务干部确实也进行了培训,大家也在 同不懂到懂。经过了三年多的研究和不断的探索,我们培养了一批既懂得房地产税收政 策,又具备一定计算机操作的能力评税人员,这些人员奠定了评税基础,也是我们下一 步物业税能全面开征的话,也是一个师资队伍。因此,从我们研究的情况和试点情况来 看,目前评税工作模式,我们感觉到还是可以解决这些问题的,应该说对物业税征管当 中的难题做到了心中有数。我们一开始真的心里没有底,现在就有数了。当然,我们这 个东西下一步不是模拟改成实的,也要经过实践的检验。 如果由房地产部门来评估肯定有它的好处,这个确实是房地产部门的优势。但是, 我们觉得如果是房地产部门来做的话,有一个问题,我们觉得也是很大的困惑,就是刚 才彭署长也谈到了这个问题。因为税收征管体系是一个很大的系统,包括很多方面。其 中还包括最后税收的行政复议和行政诉讼。那么,就是说你评估出来以后通知了纳税人, 纳税人要反对,提起诉讼怎么办?我想这个按照权责不能找税务局,对评估有意见就不 能找税务部门,应该找房地产部门,因为税务部门没有负责这个事情。但是,就这个程 序来看,我觉得评估部门评估出来以后交给税务部门,税务部门根据这个进行发单,然 后组织税款的征缴入库。而且,税务机关到房地产部门,信息是买过来,有偿的,或者 是一次性,或者是经常性的,买过来以后这个权属归税务机关了。而且,你通过纳税人, 如果纳税人有异议,不会直接找到评估机构,因为评估机构在后台,不是在前台。找给 税务机关,税务机关解决不了这个问题,只好把这个再送回给房地产部门。所以,我觉 得这里面有很多衔接的环节。另外,房地产部门复议了以后,认为这个没有问题,很合 理,又要通过税务机关,二传手再去告诉纳税人,我觉得没有一个直接的交流,这个可 能也会降低效率,影响纳税人的不满。所以,我觉得这些问题,可能也需要进一步的探 讨。 第四个,提到了改革步骤和进程,我非常同意这个看法。在“十一五”末期,我们 争取把物业税出台,不管是全面征税,还是对部分人征税,还是怎么样的一个政策。但 是,我觉得这个物业税必须推出去。但是,我也感觉到这个进程尽管我同意,但是我也 感觉到这个工作难度是非常大的。这个难度在哪儿呢?从我们这三年的研究,我感觉到 最主要还是取决于财政体制。上午贾所长也提到这个问题,因为这个税是地方税,特别 是是市县最基层的税收。因此,这个税涉及到基层县这一级,它的财力有多少。那么, 我们这个税要推出去之前,除了要测算纳税人负担、能力以外,还要考虑地方在财政收 入当中的比重和需求是否能够满足。我觉得这个跟财政体制的关系非常大。我们国家财 政体制又是这么一个状况,事权、财权都不清,我也跟财政部同志说你们赶快弄,你们 弄了以后我们物业税就好出台了,他们说现在关键不是财政部问题,是事权不清,事权

不清,就没有办法定财权,在这方面我觉得对于财产税也是有很大的影响。当然,我们 现在简单化,如果税率不动,简单把房产税和城镇土地使用税更名为物业税或者是不动 产税,实际上也是不可能的,你肯定要在征税范围做一个调整。那么,这样的话收入的 规模会有很大的变化。我认为除了我们在部门研究也好,或者是我们拿出实施方案也好, 这些东西只要我们努力做,我们都是可以做的。但是,我觉得最大的问题就是这个问题。 因为这个问题是地方财力问题,如果这个问题不明晰的话,可能地方政府心里没有底, 就会反对,就不会支持。因此,取决于这个。 其它方面也很重要,比如说我们现在没有一个好的登记系统,还没有一个评估的系 统,以及税务征管的方方面面,有一些条件还不成熟,这些东西也确实是存在的。但是, 我觉得这些东西只要我们努力做,也是可以的。要解决这个问题,有两点建议,一个是 加强宣传,对我们地方政府的宣传,再一个加快财税体制改革的进程。 我的发言就到这里,有不对的地方欢迎大家批评指正。 谢谢! 冯艾玲:赵司长做了一个详细的评论,她对我们很多情况都比较了解,实际情况, 冯艾玲 以及将来的改革方向,我想对我们物业税的改革,她的意见有很多是非常值得听取的。 我们第三单元的发言和讨论就到这里。


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