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农村中小学布局调整存在的主要问题及发展对策分析


农村中小学布局调整存在的主要问题 及发展对策分析
摘要:随着计划生育政策的实施,我国生育率明显下降,导致学龄人群逐年下降。同 时伴随学龄人口的不断流动, 农村中小学在这些因素的影响下表现出小班数量急剧增加, 师 生比例严重失衡,教育资源浪费等特点,有甚至在许多地区出现“空巢学校”的现象。针对 这些变化,对农村中小小学进行布局调整、撤点并校也就成为必然举措。通过观察与调查研 究, 本文就当前我国农村中小学布局调整的现状进行分析, 并就布局调整存在的主要问题进 行探讨,找寻农村中小学的发展对策。 关键词:农村中小学
布局调整 问题 发展对策

2011 年 9 月 9 日,湖南邵阳学生沉船事故与 2011 年 11 月 16 日,甘肃正宁市幼儿园校 车事故引起了全社会的极大关注。 这些惨痛的经历也许不能简单的规责于渡船与校车安全问 题, 漫长的上学路也许更应该引起我们注意。 农村中小学布局调整渐渐地进入大众的舆论圈。 自 2001 年提出因地制宜调整农村义务教育学校布局以来,撤点并校取得了一定的成绩,但 是其所导致的消极后果也不容忽视。 在农村中小学布局调整的过程中,有的地方在工作中存在简单化和 “一刀切” 情况,脱离 当地实际,撤销了一些交通不便地区的小学和教学点,造成新的上学难; 有的地方盲目追求调 整的速度,造成一些学校大班额现象严重,教学质量和师生安全难以保证;有的地方寄宿制 学校建设滞后,学生食宿条件较差,生活费用超出当地群众的承受能力,增加了农民负担;有 的地方对布局调整后的学校处置不善,造成原有教育资源的浪费和流失等。 这些问题,造成一 些地区农民群众子女上学的不便,违背了布局调整的初衷,需要认真加以解决。

一、国内外对布局调整研究简况
(一)国外学者关于学校布局调整的研究内容主要集中在四个方面:
1.国外进行学校布局调整的主要原因 学校布局结构调整属于教育地域结构的变化, 这种变化主要表现为增加班级、 新建班级、 减少班级、关闭学校。人口规模、人口年龄结构、人口分布、人口流动等变动都将导致学校 数量和分布的变化。生育率下降使学龄人口减少是学校布局调整的主要原因之一。 2.国外进行学校布局调整的标准 一般而言,学校布局调整主要考虑两个问题:一是便于学生入学,二是有利于提高教育 投资的效益。 在二者可能相矛盾的情况下如何兼顾是重要的抉择, 一般情况下是在保证学生 便利入学的情况下尽可能提高教育投资的效益。学校布局调整的标准通常有两个:一是学生 上学的距离, 二是学校覆盖的服务人群的数量。 世界银行全民教育资助项目专家塞尼克特别 强调学校布局标准的重要性,主张学校布局标准应该集中在以成本效益的原则覆盖所有孩 子。对学校布局调整中关闭学校的原则,耶格尔提出三条标准:(1)综合考虑各种因素(上学 距离,对交通工具的吸取等),将学生转到新学校的不适最小化;(2)将关闭学校对社会的影 响降到最小化;(3)原学校建筑可作为其他用途。 这三个标准可用计算机模拟, 为那些要关闭 学校的“问题地区”提供决策参考。 3.国外关闭学校带来的后果 关闭一所学校,看似简单,但其影响十分复杂。从国外的研究看,关闭学校至少带来以 下几个方面的影响:①影响到学校入学率、巩固率②影响到维持学校正常运转的投资。③产 生多米诺效应。 在城市中心区关闭学校, 会使一些地位较高者和较富裕者更倾向于搬离该地。 ④学校的社会功能减弱。⑤使学校附近居民心理产生震荡。⑥社会弱势群体受到影响。关闭
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学校的地方往往是一些不同种族居住临近和地位低人群集中的地方, 因此, 关闭学校对社会 地位低的人影响更大。 4.国外关于如何减少学校布局调整带来的不利影响 ①加强教育规划②在人口密度小的地方保留必要的小规模学校。 塞尼克主张, 为保证儿 童入学,学校应该靠近学生居住点,在农村地区,多年级同班上课和只有一个教室的小学是 必要的, 但这些小的学校需要有特别的设计和教学方法。 ③对小规模学校的教育组织方式和 学校建筑结构进行创新。④加强剩余教师的转岗培训,帮助教师顺利实现职业转换。

(二)国内关于学校布局调整的研究现状
国内学者关于中小学布局调整的相关文献资料,又大体可分为两种:第一种是学术性研 究,这方面的成果数量不多,优秀成果很少。其中,云南省教科院《关于小学布局的分散与 集中模式效益比较研究的报告》 有代表性。 第二种是报纸期刊中看到的由地方主持中小学布 局调整官员(教育局长等)所撰写的经验性介绍,主要包括调整的合法性、调整的思路、调整 中遇到的问题以及策略等。此类文章结合本地区实际,介绍了他们调整学校的经验、做法以 及取得的成绩等。总之,不论是研究性成果还是经验性成果,对于学校布局调整问题,许多 研究者达成了一定的共识: 1.在学校调整的必要性方面:刘茗,雷彦兴认为:调整中小学布局,符合提高义务教育 办学效益和质量的长远要求。 2.在布局调整的基本原则方面:麦昭阳认为:一是科学性与合理性相结合原则;二是计 划性与可行性相结合原则; 三是坚持适度集中和适度超前相结合原则; 四是坚持校产不流失 和资源优化相结合原则;五是坚持学校布局调整与巩固“双基”两不误、双促进的原则;六 是效益性原则。甘元亮在《中小学管理》2002 年第 2 期《学校布局调整“三原则”和“三 结合” 》 一文中指出:在具体调整工作中应坚持以下几点:一是小学适度就近, 初中相对集中。 二是优化教育资源。三是有利于调动多方的积极性。四是有利于提高教育质量。五是统筹规 划,分类指导,分步实施。 3.在布局调整中应该注意的问题方面:刘茗、雷彦兴、谈松华认为:学校布局调整是一 个方向,但是学校布局调整一定要与农村产业结构调整、与城镇化建设的需要结合起来,一 定要和学生受教育的需要、与人民群众的切身利益结合起来。并且符合以下要求:①保证适 龄儿童、少年就近上学。②小学、初中设置的网点要达到全面覆盖。③注意发挥整体效益。 ④注意发挥农村小城镇的优势。综上所述,关于布局调整应注意的问题,上述研究从体制、 结构等方面做出比较深入的探讨。 4.在调整后的负面影响方面:袁显荣认为:由于受旧体制的影响,部分群众甚至村干部 都一方面认为学校办在家门口,上小学、不出村,初中不出镇,既方便小孩,又方便家长, 何必舍近求远,甚至有的地方为了不让本村学校被撤并,还自发集资按照本村意志建校,形 成既成事实,让办学热情成了布局调整的阻力。另一方面觉得既然是分级办学,我想怎么办 就怎么办,学校选在哪里,别人管不着。蒋夫尔指出学校布局调整,一方面可能造成边远学 生上学不方便,加重家长和学生的负担,造成失学。另一方面有的单纯追求办学集中从而造 成合并后的班级规模过大,不利于教育教学质量的提高,同时增加了老师的负担。学校布局 调整除了考虑政府的意愿或指示,还必须尊重群众的意见,应注重学校的自然环境、交通、 人口、文化传统、社区环境等。 5.在加强调整后的保障措施方面:杨平指出,学校布局调整后必须注意做好以下工作: 一是对学校领导班子进行重新调整。 二是对撤并学校原有的老师进行优化组合。 三是撤并后 的空余的原校舍做妥善安排。 四是保障撤并后的办学经费来源。 这些保障措施考虑比较周全, 为各地采取措施提供了理论基础和保障。总的看来,专家们对学校布局调整的必要性、调整 原则、 注意问题以及调整后的教学资源如何管理等问题都做了比较详细的探讨。 为各地进行

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学校布局调整提供了较好的理论依据。 但是学校布局调整在如何与信息化、 城镇化密切结合、 采用多种投资形式等方面探讨得还不深入。

二、我国农村中小学布局调整的现状
(一)农村中小学布局调整的必要性
长期以来, 农村义务教育管理体制, 形成了村办小学, 乡办初中, 县办高中的办学格局, 这对满足广大农民群众入学需求,顺利渡过小学初中入学高峰,实现普及九年义务教育,促 进农村义务教育发展起到了巨大的作用。但是,随着计划生育政策的实施,人口出生率明显 下降,学龄人口降中趋稳,农村中小学校规模随之缩小,办学效益降低。同时,广大农民群 众希望子女接受优质教育的愿望日益迫切, 对学校教育质量的期望值不断提高, 对教育的需 求已开始从“方便”转向“优质” 。面对农村小学的新情况、新问题,有必要对农村小学校 布局进行合理调整,优化教育资源配置。

(二)农村中小学布局调整的政策依据
1.1986 年颁布施行了《中华人民共和国义务教育法》后,我国进行了一次较大规模的 农村中小学布局调整,通过调整,初步整合了当时的农村教育资源。2001 年《国务院关于 基础教育改革与发展的决定》 中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作, 指出应 “因 地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置 的原则,合理规划和调整学校布局。 ”农村小学和教学点“要在方便学生就近入学的前提下 适当合并,在交通不便的地区仍需保留必要的教学点,防止因布局调整造成学生辍学。 ” 2.2001 年,国务院召开的全国基础教育工作会议也将农村中小学布局调整列入展农村 义务教育当前要重点抓好的六项工作之一。因此,自 2001 年起,各地政府纷纷制定本地区 的农村中小学布局调整规划,农村中小学布局调整在全国范围内又一次大规模广泛展开。 2001 年起,中国为了优化农村教育资源配置,全面提高中小学教育投资效益和教育质量, 促进农村基础教育事业健康可持续发展,对农村教育资源进行整合;摒弃“村村办学”的方 式,对临近的学校进行资源合并。 3.2002 和 2003 年,国务院和财政部分别下达了《关于完善农村义务教育管理体制的 通知》 和 《中小学布局调整专项资金管理办法》 的通知, 进一步推动了农村中小学布局调整, 各地政府也都加快了布局调整的步伐。在调整中,部分地区,尤其是一些经济较为发达的农 村地区通过因地制宜、 实事求是地合理调整中小学布局, 集中力量改善了一批乡镇中心学校 的办学条件, 使合并后的中心学校实现了一定的规模效益, 当地的教师队伍质量与教育教学 水平也得以提高。但是,在全国农村中小学布局调整初见成效的同时,部分地区农村中小学 布局调整的失当所带来的各种问题及其消极影响已日益凸现。 4.为防止在中小学布局调整过程中出现新的学生失学、辍学和上学难问题,切实解决 农村边远山区、交通不便地区中小学生上学远问题,2006 年 6 月 7 日、9 日,教育部先 后发出 《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》 和 《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》 ,要求各地认真落实科学发展观, 按照“以人为本”的要求,立足本地实际,充分考虑教育发展状况、人口变动状况和人民群 众的承受能力,按照实事求是、稳步推进、方便就学的原则实施农村中小学布局调整,确保 适龄儿童少年顺利完成九年义务教育。同时,要从建设社会主义新农村的战略高度,把解决 好农村边远山区、 交通不便地区中小学生上学远问题作为贯彻科学发展观, 推进义务教育均 衡发展,办人民满意教育的重要保证,放在重要议事日程抓紧抓好。加强领导,明确职责, 健全制度和完善工作责任制,确保此项工作落到实处。

(三)农村中小学布局调整存在的主要问题
自 2001 年国家提出对农村中小学进行布局调整,撤点并校整合教育资源以来,不可否

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认相关举措取得了显著的成绩。 优化了教育资源的配置, 调整了农村中小学师资与软硬件配 备,提高了教育教学质量,推动了我国素质教育的不断发展,满足了人民大众对高质量教育 的需求。 适应了城镇化水平提高后学龄人口流动与计划生育导致的在校人数大量减少的特点 等等。但是对农村中小学进行布局调整,由于具体环境、工作方法等因素的影响而导致了许 多问题。主要表现在一下六个方面: 1.经济负担和生活压力加重,进而导致辍学现象 从财政角度看,撤点并校后成本是降低了,但对农民来说成本却增加了。主要表现在: 一是并校后许多原来就近上学的学生因寄宿产生了住宿费、伙食费、生活费、交通费等合计 每年数千元的开销。二是学生年龄太小,异地就学家长不放心,不少家长选择了陪读。这样 又增加了租房费等开支。三是由于寄宿费用太高,一部分学生选择了走读上学,但由于路途 较远,又要承担交通费等费用。上述这些支出对于不少贫困家庭来说,是难以承受的,这些 原因也在一定程度上导致出现辍学现象。 2.就学路途较远,存在安全隐患。 一些地区在布局调整时没有充分考虑当地的人口分布、 学生密度和地理环境等问题, 盲 目撤减农村中小学和教学点, 导致部分农村中小学生上学路途较远, 有些学生往返要步行十 几里甚至二三十里。有些地方虽然家校直线距离并不远,但是学生到学校要爬崎岖的山路、 趟过深长的塬沟, 既费时又危险。 有些地方交通虽然便利, 学生能够乘坐交通工具走读上学, 但是很多乘用车都是农用车,即使是客车,不少也没有达到安全要求。安全问题成为家长和 学生的一块心病。 3.新校问题复杂,教学质量不高。 农村中小学布局调整的初衷之一是通过资源整合, 提高中小学的办学质量, 但一些学校 合并后教学质量仍难尽如人意。 一是在调整过程中由于部分地方资金投入不足, 不少学校并 没有相应地扩建新校舍、新实验室、新宿舍等。这导致班额过大、教学资源紧缺,不少合并 后的学校班额都在 50 人以上,有的甚至达到七八十人。过大的班额势必影响教学质量的进 一步提高。 二是布局调整并没有从根本上提高农村教师的教学水平。 很多教师都来自被撤并 学校。由于编制限制、不合格教师清退难,优秀师资补充依旧困难。三是农村教师负担过重 也是导致教学质量难以提高的重要原因。 以往人事部门核定学校教师编制都是把生师比作为 惟一参考标准,农村学校的生师比是 23,较城市学校的 19 为高。这种核定方式显然没有考 虑农村学校尤其是寄宿学校、小规模学校的特殊性。这导致农村教师负担过重,很多老师要 上 4—5 门课,周课时在 20 节以上。在寄宿学校很多教师还要承担或参与学生生活管理。 4.学校条件有限,影响学生学习。虽然布局调整后学校条件得到改善,但仍难以满足 学生学习和生活的需要。一是很多学校生活设施不健全,给学生生活带来困难。如小学生寄 宿面临洗衣服、洗澡、就餐等难题,但很多学校相关设施并不完善,一些学校甚至连热水都 无法提供。二是很多学校缺少专门的运动场、语音室、实验室、微机室等设施,不能满足基 础教育课程与教学改革的需要。 三是一些学校校舍简陋, 存在安全隐患; 有些学校周边网吧、 歌舞厅较多,治安环境较差,也使学生和家长产生畏惧心理。 5.家庭教育缺失,影响学生正常社会化 家庭是个体出生后接受社会化的第一个社会环境, 家庭的教育和影响对个人早期社会化 甚至一生都具有重要意义。家庭肩负着对儿童感情和爱的培养,家庭环境对孩子个人观念、 心理和行为习惯发生着潜移默化地深刻影响。 由于学校的布局调整导致许多学生上学距离变 远,更多选择寄宿在学校。亲情接触的时间减少,学生住校,与家长共同生活和见面的机会 大大减少,减少了他们之间的交流和沟通,减少了互相之间的接触,有的家庭甚至为此造成 了亲情关系的疏远。 并且学生到其他村落上学同时会受到当地同学的欺负与排斥, 使孩子幼 小的心灵受到一定伤害。父母对他们的影响时间会急剧缩短,其中的教育也相应明显欠缺。

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6.深层的乡村文化断裂和乡土认同的迷失 在中国传统的乡村文化中,学校是文化传播的中心,具有至高无上的地位,教师是乡村 的知识分子,学校和乡村不可分割,乡村会因为有学校变得更加完整,村民也会因为自己的 学校而感到自豪。学校和村民、和乡村文化构成了一个完整的文化群落。大量的农村学校撤 并,使得农村孩子过早的离开生养自己的乡土社会与家乡隔绝,导致对乡土感情的缺失,教 育在一定程度上变成了离农教育。 乡村学校是乡村文化的中心, 是新知识新思想的最初入口, 是改变和提升乡村品质的重要基地。 学校的裁撤导致乡村文化中心的缺失, 严重影响乡村的 精神品味,导致乡村文化传承的断裂和迷失。

三、农村中小学布局调整的发展对策
农村中小学布局调整是我国当今社会发展的直接后果, 在政策规划实施执行环节必须充 分考虑到可行性、全面把握撤点并校后的后果与影响,权衡利弊得失。针对出现的问题,我 们必须查找分析原因,采取相关对策将其消极影响降到最低,最大效度地发挥其政策作用, 真正使农村撤点并校布局调整到达我们所期望的目的与良好出发点。 针对农村中小学布局调 整存在的问题,我们应该采取措施予以解决,具体对策如下:

(一)因地制宜,科学合理地规划农村中小学布局
农村中小学布局调整是一个长期的、渐进的过程,它随着经济发展、人口变迁和空间分 布的不断变化而变化。 所以必须根据各地的实际情况,因地制宜,分类指导。 一要正确处理集 中办学和分散办学的关系。既关注集中办学的适度规模效益,又要兼顾分散办学能解决就近 入学和上学难的优势;二要正确处理布局调整中公平和效率的关系。既要看到撤点并校对于 实现教育资源的合理配置,提高教育资源利用效率的重大意义,又要关注撤点并校后偏远地 区的学生因上学难而接受不到优质教育的问题。 三要正确处理布局调整和学校均衡发展的关 系。 既要注意通过布局调整实现地区内教育资源优化配置,实现强强联合,又要注意中心学校 和偏远地区小学和教学点均衡发展。 撤并学校,既要考虑区域内的人口数量、人口结构、经济条件、地理环境,还要考虑地 方的文化特点、民族状况、人口流动和产业结构等,不能搞“一刀切” 。各地在推进“撤点 并校”的同时,也应该在农村适当保留一些初小和教学点,以方便低龄人口入学,彰显教育 部门在“撤点并校”决策过程中的人性化理念。

(二)明确农村中小学布局调整的原则标准
一般而言,学校布局的调整要考虑两个问题:一是便于学生入学,二是有利于提高教育 投资的效益。但现实生活中,这二者似乎存在着矛盾:从学生入学的方便考虑,学校越分散 越好;从提高投资效益看,学校应具有一定的规模。这就涉及到二者兼顾的问题,即在不致 学生失学的前提下,尽可能提高教育投资的效益。学校布局及调整的标准通常有两个:一是 学生上学的距离, 二是学校覆盖的服务人群数量。 可以借鉴有关学者提出衡量儿童入学距离 3 种方法:一是物理距离,即实际的空间距离,用公里来衡量;二是文化距离,当儿童不得 不离开自己的社区到另一个把他们当作外人并对他们不友好的社区上学, 从而导致辍学的距 离;三是时间距离,考虑诸如山地、河流、森林等自然条件的阻碍而延长上学途中的时间。 努力强调学校布局标准的重要性。没有标准不行,没有标准,学校可能建在不恰当的地 点,或导致学校资源闲置。没有弹性的标准也不行,刚性的标准会影响到入学。最小量的人 口的需求也应得到满足,学校应该靠近学生居住点,在农村地区,多年级同班上课和只有一 个教室的小学是必要的。学校布局的标准应该集中于以成本效益的原则覆盖所有的孩子。

(三)加大对农村寄宿制学校的投入,积极改善农村寄宿制学校的办学条件
事实证明,寄宿制学校是解决农村中小学布局调整后学生路程远、上学难最好的途径之 一。所以各级政府在继续加大对义务教育投入时,要把农村寄宿制学校的建设纳入整体规划

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中,列入单独资金预算,各市县也应有配套资金支持寄宿制学校的建设。 各地区要充分利用上 级政府的专项经费,结合新机制改革中的校舍危改资金,新建或改建一批农村寄宿制学校。 同 时,各寄宿制学校要妥善安排好学校公用经费,积极改善寄宿生的住宿条件。此外,寄宿制学 校要配备一定数量的生活管理教师,实行单独核编,专门负责寄宿生的生活起居和宿舍管理。 同时要加强寄宿制学校的日常管理,严格卫生制度,防止流行性疾病的发生。

(四)努力优化农村中小学师资结构,大力加强农村教师队伍建设
首先,积极实行非重点师范院校师范生免费政策,可以采取“三定向”(定向招生、定向 培养、定向就业)的模式,让大批的优秀师范生毕业后直接到农村中小学任教,给农村学校补 充新鲜血液。这样做既能解决农村中小学教师年龄偏大、知识老化等问题,又有利于形成农 村教师长期稳定的补充机制。 其次,实施农村教师特殊津贴制度,改善农村教师的待遇。 要按 照《教师法》规定,在待遇上建立面向农村、边远和艰苦地区中小学教师优惠制度。设立农 村、 边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度,以吸引和稳定教师在该地区任教。 第三,加大 对农村教师培训力度,提高农村教师队伍的整体水平。

(五)认真贯彻国家“两免一补”政策,减轻家庭经济负担
以前,学校办学,政府投入很少,全靠向学生收取学杂费来运行,在义务教育阶段,每 生每学期收取学杂费仅 30 元,勉强维持运转,根本无力添置教学设备、维修校舍,更不用 说搞基建建设。 学校为了发展, 为了提高教学质量, 不得已向学生收费, 于是出现“乱收费” 现象。国家为了制止乱收费现象,于 2002 年秋季开始,在农村实行“一费制” ,即小学每 生每学期收 80 元,初中每生每学期收 130 元,除此以外不准收任何费用。但由于政府投 入不足, “一费制”治标不治本,乱收费现象依然存在,甚至愈演愈烈。随着国家西部大开 发政策的实施, 对西部投入逐年加大, 从 2005 年秋季开始, 国家对西部农村中小学实行 “两 免一补”政策,即免课本费,免学杂费,给困难家庭学生给予生活补助。而且明确政府投入 责任,小学每生每年生均公用经费为 210 元,初中每生每年生均公用经费为 230 元,生均 公用经费由政府投入保证。 这样, 哪个学校人多, 得到的公用经费就多, 办学成本就低。 2006 年国家又把“两免一补”政策扩大到西部所有地区,真正实现了“义务”教育,如今学生念 书不用交费,家庭困难学生还可领取生活补助。 “两免一补”政策的实行,为布局调整的实 施提供了强有力的政策保证。 实施农村中小学布局调整是实施素质教育的需要, 是实现教育现代化的需要, 是提高教 育教学质量的需要。对农村中小学布局进行调整,有利于节约人力、物力、财力,发挥有限 资金作用,提高农村义务教育的办学质量和效益,符合广大群众对义务教育的长远要求。对 巩固农村教育水平,提高农民素质,促进城镇化进程,建设社会主义新农村等都具有重要意 义。但是我们不能凭一时头脑发热,盲目撤并所有农村小学和教学点,要根据学龄人口的变 化、 学生上学路程的远近和农村寄宿制学校的建设情况等因素综合考虑。 如果单纯以学龄人 口变化为依据,而不考虑后两种因素,势必会造成农村学生上学难问题。为此,我们必须根据 当地的实际情况,综合学生、 家长和学校教师的意见,在偏僻地区适当增设规模较小的小学和 教学点,充分满足当地学生就近入学的需求,最终实现学校布局调整社会效益的最大化,真 正促进我国教育事业的发展。

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