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02专题二:英法美政体疑难问题解析


专题二 深度点拨——英国、法国、美国的政治制度及疑难解析
主讲专家: 常 超 《国家和国际组织常识》作者、责任编辑,政治学博士 人民教育出版社主任编辑 杨 灵 北京市西城区教育研修学院 高级教师

【杨灵】各位老师好。教材中专题一概括了君主立宪制、议会制、半总统半议会制、 总统制等政体的一般特点。 《国家和国际组织》 的专题二和专题三,以英国、法国、

美国为例,介绍了资本主义国家的主要政治制度。英、法、美三国国体相同、政治制 度各有特色,在教学实践中是学生的兴趣点也是理解的难点。那么,专题二为什么从 英国的政治制度讲起? 【常超】这得从英国的政治制度的特点说起。同其他国家的政治制度相比,英国的政 治制度最显著的特点就是原创性。英国的政治制度是西方的原创性制度,而且是人类 的原创制度。当欧洲宗教机构和封建割据势力肆虐之际,他们已经建立了独具特色的 司法陪审制和地方管理体制;当欧洲封建专政主义普遍加强时,他们又发动了资产阶 级革命,摧毁封建主义根基,创立了资本主义君主立宪制;当欧洲诸国也开展资本主 义革命时,他们又在政治领域实行广泛改革,创立了资本主义责任内阁制、两党制和 文官制。诸多事实表明,英国人是近代资本主义政治制度的开拓者。英国政治制度的 发展呈现出鲜明的原创性。现在社会的议会制度、政党制度、内阁制度、选举制度等 都发源于英国。英国是议会之母,也是世界政治制度的博物馆,现在社会各国的政治 制度基本上在那里都可以找到原型。所以我们的教材首先从英国讲起。 【杨灵】说起英国,我们就会想到起英国政体的显著特点:君主的存在。英国虽没有 绝对的王权,但王权至今仍存在,并显示出巨大的生命力。英国人是如何处理王权和 政权的关系?如何实现了二者的成功剥离? 【常超】这也有个历史过程。第一次是把王权与君主分开,王全是国家制度,君主制

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是保留尊严的主权,实际主权在国家。第二次把法律的权利和实际的权力翻开,君主 在法律上虽很有权,但实际上无权。日本政治学家佐藤功说,如果受想要把女王送上 断头台,女王只好签字,而如果女王要杀掉首相,不会有人和法庭为女王进行审判。 当然这种事情实际上不会发生,但很形象地说明了法律与权力的分离。第三次是把君 主的权力和君主的作用分开,有权利不一定有作用,无权力但不一定无作用。 【杨灵】怎么理解“有权利不一定有作用,无权力但不一定无作用”? 【常超】也就是说,女王内有权但很有作用。我们教材中讲了几点。比如,是国家统 一和民族团结的象征。 【杨灵】教材中还提到是英国政党斗争和社会矛盾的协调者和缓冲器。您能举例说明 吗? 【常超】 3、英国的、法国的“半总统制” 、美国的“三权分立” ,这是这三个国家政治制度 给我们的一个鲜明的印象。 英国被称为“议会之母” ,从时间来看,英国是世界上第一个建立议会制的国家; 从功能来看,后来的一系列资本主义国家,都效法英国建立起各具特色的议会,主要 功能是相同的。 【杨灵】英国议会被称为“至尊议会”,那么怎样认识议会在政治生活中的作用? 【常超】 (ppt)议会的组成及职能 教材中说英国的议会主要由上院和下院组成,其实英国议会还包括英王,这是“国 王在议会中”传统的延续。英国议会在形成民族主权国家的过程中实现了与王权的联 合,与王权一起成为英国政治制度的重要组成部分,并确立了独具特色的“国王在议 会中”的国家最高主权原则。限于篇幅,为了突出重点,教材没写那么多。 上院的职能 构成:上院,亦称贵族院,主要由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法 官、教会大主教、主教组成,是世界上人数最多的上院,约有 1000 多人。非选举产生 是其基本特点。 职能:主要是行使司法权,主要是审理贵族案件和下院提出的弹劾案,另外还是最 高上诉法院,有权受理除苏格兰的刑事案件之外的所有民事、刑事上诉案件。在立法

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方面,地位逐步下降,1911 年后已无权提出财政议案,对下院通过的议案只有搁延否 决权,但最长只有一年。 下院的构成及职权: 构成 下院由普选产生,凡年满 18 岁没有被任何法律取消投票资格的英国臣民都有议员 选举权, 凡年满 21 岁拥有选举权的人也有被选举权。 目前, 英国下院共有 635 个议席, 其中英格兰 516 席、苏格兰 71 席、威尔士 36 席、爱尔兰 12 席。 职权 立法权——首要而传统的权力。在英国,任何法律草案都需经过两院通过和英王 批准才能成为法案,而其中下院居于主导地位,包括财政议案在内的重要的和易引起 争议的议案总是先交下院讨论通过再送交上院通过。 财政权—“钱袋权”,也就是审议和批准政府财政预算和财政决算的权力。在英国 历史上,财政议案必须由下院提出。现在这一权力已由政府行使,但议会仍保留审议、 修改或否决的权力。 监督权—主要包括质询权、倒阁权、调查权和弹劾权。 监督权一般是指立法机关(议会)行使的除财政权以外的监督政府的权力,它主 要包括质询权、倒阁权、调查权和弹勃权。 【杨灵】在看国际新闻的时候,我们会看到这样的新闻, “英国首相卡梅伦前往下议院 接受质询” ,这里所说的质询怎么理解呢?跟我国人大代表的质询权一样吗? 【常超】这种质询不同于我国人大代表的质询权。质询权通常由议员采用口头或书面 形式向政府首脑或政府部长提出问题,要求解释、说明和答辩,即质询。政府对议员 的质询必须进行答复。质询权是非总统制国家中议会对政府实行监督的一种重要权力, 它的作用在于:查明真相,要求政府对所质询之事作出真实而详细的答复;通过质询 督促,迫使政府对需要从速解决的问题尽快采取行动。英国议会规则规定,下院开会 期间,每周一至周四下午 2 点半至 3 点半为质询时间,其中每周二、四下午 3 点 15 分 至 3 点半为首相回答议员质询时间。下院议员可以口头或书面形式提问,所有质询一 般要求至少在 48 小时前提出,让政府有时间作准备。答毕,质询者可就其答复再次提 问,其他议员可就此作补充提问。在下院,大部分质询由反对党和其他在野党议员提

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出,质询常常表现为质询者与被质询者之间的唇枪舌剑,但通常情况下反对党并不期 望由此击败政府,只是尽可能使政府难堪并借此说服选民在下次选举中投自己的赞成 票。执政党议员偶尔也借质询之机,为政府纠正错误信息或辟谣提供讲坛。政府也常 以有损国家利益和安全为由拒绝回答质询。因此,质询作为议会监督政府的权力有其 局限性。 【杨灵】教材中说“首相是议会多数党领袖,如果内阁和议会党团中的多数人认为首 相已经不能胜任,他就必须下台” ,这是不是就是指议会的倒阁权? 【常超】倒阁权,议会的倒阁权指在内阁制国家,内阁必须得到议会的支持和信任, 若议会对内阁表示不信任,内阁必须总辞职或提请国家元首下令解散议会,重新举行 大选,由新议会决定内阁的去留。倒阁权被认为是内阁制国家议会监督政府最具有威 胁性的一种手段。 在英国,由于议会制政体和两党制相结合,内阁通常由下院中的多数党议员组成, 执政党通过党纪控制着议会的多数,因此,除非执政党内部分裂或执政党在下院的稳 定多数受到威胁,否则议会不可能通过对内阁的不信任案。据有关学者统计,在 19 世 纪,议会通过对政府的不信任案投票只发生过 4 例。议会通过不信任案而推翻政府的 例子也十分少见。1940 年张伯伦领导的保守党政府在促使议会通过一项休会动议时只 获得 81 张支持票,而保守党的潜在多数是 200 个议席,由于许多本党议员投弃权票或 反对票,张伯伦首相感到已失去下院的信任,遂辞职下野,由丘吉尔继任首相并组成 新内阁。1979 年 3 月,卡拉汉领导的工党政府因将苏格兰和威尔士事务的管辖权实行 部分下放在议会遭到强烈反对,反对党提出对政府的不信任案,结果以 311 对 310 的 一票之差,不信任案获得通过。导致这一结果的重要因素之一是工党在下院绝大部分 时间处于少数党地位,更谈不上控制议会的多数。下院通过不信任案投票,工党政府 并未提出辞职,而是呈请女王解散下院,另行大选。大选结果,保守竟击败工党,取 得了下院中的稳定多数,撒切尔夫人上台,工党才被迫下野。由此可见,尽管倒阁权 很少被英国下院所使用,但它仍不失为议会监督政府的一种重要手段。 【杨灵】历史上英国议会的监督权中还有一项叫弹劾权,现在英国议会还有吗? 【常超】弹劾权,一般指西方国家的议会对政府高级官员犯罪或严重失职行为进行控 告和制裁的一种制度。近代弹劾制始于 14 世纪的英国,当时议会为了限制王权以加强 自己的地位,便设立了弹劾制。1342 年,爱德华三世在议会的压力下颁布赦令,宣布
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贵族院有权控告和审判国王的高级官吏。英国资产阶级革命期间,议会逮捕了国王宠 臣斯特拉福,下院对他提出弹劾。在市民武装示威压力下,国王被迫在上院宣判斯特 拉福死刑的判决书上签了字。革命胜利后,弹劾制被保留下来,并在 1701 年王位继承 法中得到确认。该法规定,国王的赦免权对弹劾案无效。自 18 世纪中叶以后,随着英 国责任内阁制的逐步确立,弹劾这种形式逐渐为议会对内阁提出不信任案的形式所取 代。自 1805 年后,英国再也没有实行过弹劾。 【杨灵】我们以前还看到过关于“对总统弹劾”的报道,弹劾权是不是指的就是议会 要求总统下台? 【常超】许多西方国家开始仿效英国建立起弹劾制度,如美国、法国、德国、意大利、 日本等国。 一般地讲, 在内阁制国家, 议会进行弹劾的对象限于总统和最高法院法官; 在总统制国家(如美国),弹劾的对象可指“一切高级联邦官员”,包括总统、政府 部长、最高法院法官、州长等。另外,许多国家规定,弹劾权不适用于军官和议员。 军官犯罪,由军事法庭审理;议员犯罪,经议会同意后由一般司法机关审处。 【杨灵】看来对弹劾权的理解有些狭隘了。那么法国议会对政府的不信任与议会对政 府的弹劾有什么区别? 【常超】弹劾案和不信任案的不同。弹劾作为一种议会监督的一种形式主要运用于总 统制国家。议会如果要制裁总统或其他高级行政官员,可资利用的有效手段就是诉诸 弹劾。弹劾不轻易用,它是一种引而不发的权力,备而不用的武器,是牵制行政和司 法的重要手段。对没有违法犯罪行为的行政官员是不能运用弹劾程序的。这和议会内 阁制的不信任案不同,议会内阁制的不信任案涉及的是政治责任问题。如果议会中多 数议员否决政府的施政纲领和重要政策的法案,或者对政府提出不信任案,政府就得 辞职或提请国家元首解散议会。总统制下的政府官员只有当涉嫌犯罪违法才能被弹劾。 因此,弹劾案所指的是追究政府司法责任,不信任案所指的是追究政府内阁的政治责 任。 【杨灵】这里我有一个问题,既然一系列资本主义国家,都效法英国建立起议会,主 要功能是相同的,那么各国议会的监督权都是一样的吗? 不论什么政体的国家,议会对政府都有一定的监督权。但西方不同政体的国家中, 议会监督政府的权力有所差别。

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在议会制共和国,政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成并对议会负责, 议会有权提出对政府的不信任案,因此议会监督政府的权力较大。 在总统制共和国,总统民选产生,总统直接任命政府部长并领导政府,政府虽受议 会牵制,但不受议会领导,也不对议会负责,政府只对总统负责,因此议会监督政府 的权力较小。 在法国半议会制半总统制的混合政体下, 总理虽向议会负责, 但他只是形式上的政 府首脑,一切行政大权实际上掌握在总统手中;总统任命总理及政府部长,并主持部 长会议,总统不对议会负责,却有权解散议会,议会如欲倒阁,则随时可被总统解散, 因此议会对政府的监督作用很小。 另外,在议会制君主立宪制国家中,议会对政府的监督权较大;在二元制君主立宪 制国家中,议会对政府的监督作用很小。 【杨灵】在英国,有“上院的权力向下院转移,下院的权力向内阁转移”之说。怎么 理解这句话? 【常超】内阁的权力集中在首相身上。首相是英国内阁的核心,同时也是英国权力最 大、地位最重要的人物。它集政府首脑、议会领袖和党魁三个重要职务于一身,是英 国政治生活中实际的最高决策者和领导者。英国的首相不是由选民直接选举产生,而 是由议会下院选举中获胜的多数党领袖经英王任命确定的。 英国首相握有重要的权力。主要表现在: (1)掌握重大人事权,首相有权任免内阁成员和所有政府官员并有权改组内阁, 同时还能影响爵位和贵族称号的授予,并有权会同其他机构对另一些重要的国家公职 如英国国教大主教、国有企业的董事长等进行任免; (2)对内阁的绝对控制权,有权决定内阁的议事日程并主持内阁会议,首相的总 结性发言通常是内阁对有关问题的决定; (3)掌握政府领导权,决定政府各部职权的划分、部的设立、合并、改级或撤销 并裁决各部之间的权限争议。作为政府首脑,代表内阁在议会为政府的重要政策进行 解释和辩护,负责回答下院对政府总政策及行政的质询; (4)掌握政府财政权,首相一般兼任首席财政大臣,与财政大臣共同决定国家预 算;

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(5)提请英王解散议会的权力,当下院通过对政府的不信任案时,首相有权提请 英王解散议会,重新组织大选; (6)作为执政党领袖对议会的控制权力,作为执政党的领袖,首相可以通过党纪 约束在议会中占多数的本党议员,从而操纵议会的活动; (7)其他特殊的权力,首相还有权通过内阁提请英王宣布全国处于紧急状态,在 紧急状态下,政府可获得采取紧急行动所需的更为广泛的权力。 【杨灵】在刚才的讨论中,我们用到了政府和内阁这些词,政府和内阁是一样吗? 【常超】在英国, “政府”和“内阁”是两个不同的概念。政府是全体大臣、国务大臣、 各部政务次官、执政党的督导员和王室官员等的总称,而内阁只是其中的一部分,除 首相外,一般由外交大臣、国防大臣、财政大臣、大法官、枢密大臣、掌玺大臣,还 有苏格兰事务大臣、威尔士事务大臣、北爱尔兰事务大臣等常常也是内阁大臣,参加 内阁的大臣均系多数党的领袖人物。 【杨灵】是不是可以理解为,内阁是政府中更为核心的一部分? 【常超】 是的。 内阁制也被称为责任内阁制或议会内阁制, 它产生于 18 世纪初的英国。 在当代西方国家中实行这一体制的除英国外,还有德国、日本、加拿大等国家。内阁 制的基本特征是: 其一,国家元首委托在议会中占大多数席位的政党或政党联盟的领袖组织内阁。 该党领袖经国家元首任命成为政府首脑,一般称为内阁首脑或总理。 其二,内阁首相或总理作为政府首脑掌握国家的实际权力,他可以主持内阁会议、 制定施政方针、任免高级官员和指挥军队等。 其三,内阁代表国家元首行使全部行政权,内阁向议会负责并接受监督。若议会 通过对内阁的不信任案,内阁成员应全体辞职,或提请国家元首解散议会,重新选出 议会以决定内阁的去留。 其四,内阁是全部国家行政机关的核心。内阁成员由内阁首相或总理任命,内阁 决策也以首相的意见为准,而不是进行投票表决。如内阁成员坚持自己与首相不同的 意见,首相有权免去其职务或接受其辞呈。 英国的内阁制实质上是政党内阁制。内阁是政府的领导核心,由议会的多数党领 袖组成。内阁成员既是政府的行政官,又是议会立法的议员。他们是立法议案的倡议

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者,直接参与立法辩论,发表政见,并通过控制立法程序,促使政府立法提案的通过。 因此,这种内阁制与其说是议会监督内阁,还不如说是内阁控制议会。 自 19 世纪末至今,内阁的权力持续增长。内阁是英国最高行政机关,由于国家活 动的增多和工作复杂程度的提高,其地位不断上升,事实上其职能已不仅仅局限于行 政领域,而是成为了“融合”行政机关和立法机关的工具和有效的统治英国的机构。 英王的内阁制的形成,对西方许多国家产生了深刻的影响,特别是第二次世界大战后, 许多国家纷纷效仿。 【杨灵】有人说英国的权力中心在“议会” ,法国的权力中心在“总统” ,法国总统的 权力都有哪些? 【常超】第五共和国政治体制的最显著特征是强化了总统的权力。总统是国家元首、 三军统帅、民族独立和领土完整的保证人和公共权力机构正常行使的仲裁人。法国也 讲三权分立,但总统却是三权之上的权力。这与英、美有区别。 法国总统是国家权力的中心。宪法赋予法国总统的具体职权是: 总统享有广泛的任命权。总统任命总理,并任命高级文武官员,其范围包括行政法 院法官、大使和特使、省长等。 总统享有行政权。宪法规定,“共和国总统主持部长会议。”总统可以主持讨论和 决定政府的各项方针政策,部长会议的主要职能是为总统提供咨询。 总统享有广泛的立法权。 总统除了可以影响议会的立法权外, 还拥有对法案的绝对 否决权。 总统享有外交权。宪法规定,总统对外代表国家,是国家主权的象征。他可任命驻 外使节,进行国际谈判,缔结和批准条约。 总统拥有司法权。总统担任最高司法会议主席,有权任命最高司法会议成员,并主 持该委员会。总统还有权任命法官。 总统享有军事权。宪法规定,总统是武装部队的统帅,主持最高国防会议和国防委 员会,掌握最高层次的威慑武器和使用核武器攻击力量的决定权。 总统可用向议会宣读咨文或向全国发表咨文的方式,直接推行某些政策。

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【杨灵】法国宪法赋予总统三项特殊权力,解散国民议会的权力,举行公民投票的权 力,根据形势采取必要措施的非常权力,这些特殊权力的存在,使法国总统超过美国 总统,拥有更大的权力。 【常超】是的。首先我们来看解散国民议会的权力。当总统或政府与国民议会发生冲 突时,在与总理和两院议长磋商后,有权解散国民议会。总统可以任何原因解散国民 议会,不需要任何人的副署。仅有的限制是一年内不得两次解散。总统可以任何原因 解散国民议会。解散国民议会的权力是在正常情况下总统所拥有的特殊权力中最重要 的权力,它是总统制约议会、控制议会的有效武器。 其次, 举行公民投票的权力。 总统有权绕过议会, 就修改宪法、 组织公共权力机构、 批准共同体协定或法律草案,提交公民投票表决。戴高乐时期,经常利用公民投票的 权力来取得支持,在他任期内,曾五次利用这一权力,其中前四次得到大多数公民的 支持。1969 年,公民投票未通过地区改革和改组参议院的宪法修正案,戴高乐辞职延 退。此后,几乎每届总统都是用这一权力来绕过议会,取得支持。 再次,根据形势采取必要措施的非常权力。当总统认为国家出现“紧急状态”时, 有权采取必要措施,行使非常权力。 宪法对总统是用这种权力做了某下限制, 如必须以咨文的形式通告全国; 必须在最 短时间内结束,国民议会不得解散,议会对紧急状态进行监督等。戴高乐于 1961 年 4.23-9.30 正是利用这种权力, 当法国在阿尔及利亚的殖民军将领和极端殖民主义者发 动军事叛乱的危急时刻,宣布全国处于紧急状态。在这期间,他发挥了作为一家之长 的作用,当机立断和大刀阔斧地采取各种措施,制止了动乱和维护了国家安全,保持 了第五共和国对政治体制的稳定。叛乱一个多星期就结束了,但非常权力的行使却延 续了一个多月。 2005 年,法国骚乱于当地时间 11 月 8 日进入第 13 天,骚乱不仅在法国境内迅速 蔓延,而且连与法国相邻的比利时和德国也已受到波及。为了遏止骚乱,法国总统希 拉克 8 日上午召开特别内阁会议,宣布国家进入“紧急状态”,授权地方实行宵禁,部 署近万警察宪兵,推行城市复兴计划,巴黎地区骚乱减弱。作为进一步确保稳定的措 施,法国国民议会 15 日以多数票通过政府拟定的延长紧急状态 3 个月的议案。随着骚 乱事态进一步缓和,一直主张“严打”的法国内政部长萨科奇人气急剧攀升,民众支

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持率更是高达 64%。这一数字也使萨尔科齐成为法国支持率最高的政治人物。为他后 来的大选奠定了良好的基础。骚乱结束后,总统雅克· 希拉克的支持率再次陷入低谷。 美国《时代》周刊撰文称,这场骚乱宣告了法国一个时代———希拉克时代的结束。 在密特朗总统任期内,极少使用公民投票权,而且根本不使用宣布“紧急状态” 的非常权力,从而使议会能够有效地运转。 【杨灵】有人说英国的权力中心在“议会” ,法国的权力中心在“总统” ,这个说法 对吗?如何理解法国半总统制半议会制中总统的权力? 【常超】英国议会处于“至尊”的地位,那么,在法国,谁的权力最大?法国总统。 为什么?首先,宪法赋予总统极大的权力。法国宪法规定,共和国总统监督遵守宪法。 他通过自己的仲裁,保证公共权力机构的正常活动和国家的持续性。共和国总统是国 家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人。由此可以看出总统在国家机构 运行中的“仲裁作用”和“保证人地位”。 其次,其权力来源也是一个重要因素。总统是经过选举产生的。这种民意基础为 总统在政治上“有所作为”奠定了雄厚基础。 再次,总统的强势还与政府和议会相对弱势相关。政府总理由总统任命,政府其 它重要成员由总理提名、总统任命,这无疑体现了总统的权威,同时也表现出议会权 力的下降。 最后,从总统、总理和议会的产生以及各自职权划分来看,总统处于特殊地位, 拥有几乎所有重大权力,实际上位于国家权力中心。 通常人们把法兰西第五共和国的政治体制称为半总统制,实际上,法国总统所拥 有的广泛权力和所享有的特殊地位,表明总统凌驾于法国立法、行政、司法三权之上, 处于法国国家权力的中心地位。 【杨灵】法国的总统和美国的总统具有相同的称谓,在各自政治生活中的地位是相同 的吗? 【常超】法美两国总统既有共同点也有不同点:两国总统都有公民选举产生,只是法 国总统采用直接选举的方式,而美国总统采取间接选举的方式,但在实质上并无本质 区别。在总统和议会的关系上,两国总统都只对宪法负责,而不对议会负责,但他们 又都与议会保持着广泛而密切的联系,这是它们的共同点。但在美国,议会中的党派

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构成对于总统的执政过程并不产生直接的绝对性影响,在法国,总统所属的党派是否 在议会中占有绝对多数席位,对于总统执政则具有直接的、决定性的影响,因为宪法 赋予总统的许多权力都与议会共同行使的,即必须得到议会同意才能行使的。在立法 动议权力方面,两国总统并无差别,但美国总统不仅拥有对法律的搁置权,还有用对 法律的否决权。美国实行严格的分权体制,总统不得解散议会,但议会可以弹劾总统。 法国总统可以解散议会,议会虽有对总统的弹劾权,但只有当总统犯有叛国罪时才可 进行弹劾。美国总统既是国家元首,也是政府首脑,法国总统是国家元首,也掌握由 最高的行政权,但法国总统之下还有总理,在名义上,总理才是政府首脑。在外交权 和司法权方面,法国总统的权力似乎更大一些,在使用非常权力方面,美国总统则完 全受制于议会,必须议会讨论通过,而且在六个月后便自动终止,法国总统只需与议 长磋商,无须议会通过。 此外,于美国总统之相比,法国的半总统制的特点主要表现在 1.法国总统是法国 政治制度的“拱心石” ,实际上拥有超越立法、行政、司法三权之上的政治地位而非仅 仅掌握着国家的行政权。2.法国总统自 1962 年以来经公民直选和两轮多数制产生、任 职 7 年(02 年后改为 5 年) ,与美国总统间接选举和相对多数制产生、任职 4 年相比, 拥有更大的政治合法性和权威。 【杨灵】原来教材中把“左右共治”当做法国政体的一个特点,09 版教材它去掉了, 代之的是“行政双头制” 。 【常超】是的。“左右共治”曾是法国政体的一个特点。是指总统和总理出自不同党 派的局面。但是,随着法国宪法关于总统的任期的修改,总统选举和议会选举时间接 近,出现“左右共治”的机会微乎其微。所以教材作出修改。“行政双头制”政府领 导体制是指在政府行政系统内部有两个行政领导主体共同行使国家最高行政领导权的 一种政府体制。在法国,“行政双头制”政府领导体制意味着总统和总理共同分享国 家最高行政领导权。所谓“分享”也并非完全“平分”行政领导权或平行行使行政领 导权,而是说,在实际行使最高行政领导权的过程中,两个主体间虽有权力大小的不 平衡和权力领域(决策和执行)的基本分工。总统掌握大政方针,总理负责具体行政;总 统的施政重点是国防外交,总理的施政重点在内政经济;总统占主导地位,总理听命 于总统。

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【杨灵】前面我们说的都是英国和法国的政治制度。当今世界,如果说哪个国家最集 中价格、最充分地体现着现代资本主义国家的特质,并把它发挥到极致,那就是美国。 由于美国是在独立战争胜利之后建立自己的政治体制的,因此它全盘抛弃了英国的王 权主义和保守主义传统,其独特的政治体制没有历史上的继承性,而完全是开国元勋 们理性架构的产物。 国旗是国家的一种标志性旗帜。它通过一定的式样、色彩和图案反映一个国家政 治特色和历史文化传统。美国国旗上的 50 颗星,代表 50 个州。那么,美国各州和联 邦之间是什么关系? 【常超】从中央和地方的关系看有两种:一种是中央的权力来源于地方,是地方让渡 了一部分权力给中央,使中央具有了某些权力。一种是地方的权力来源于中央,中央 赋予地方一些权力,地方在中央授权下行使自己范围内的权力。前者是联邦制国家的 特征,后者是单一制国家的特征。美国是联邦制国家,美国联邦的权力最终来源于州 的授权。但这种关系表现出来是,联邦和各州的权力都以宪法为依据,两者的权力都 是宪法赋予的。首先,联邦和州分享权力。其次,联邦和州在各自范围内享有最高权 力。第三,联邦地位高于各州。总而言之,在宪法规定的联邦制度中,联邦和州之间 的权力是较为平衡,二者各行其是,各有较为明确的职责和权力范围,联邦和州的分 权也是美国权力分离和制衡制度的重要组成部分,但在具体的政治实践中,联邦权力 不断膨胀,州的权力日益衰落。这其中有许多客观的因素,但主要是联邦政府凭借其 在权力结构中所处的强势地位不断扩大的结果。 【杨灵】在美国的政治生活中,人们常常用“驴象之争”来代指两党角逐总统宝座, 轮流坐庄。两党制的实质是本课的教学难点。它之所以是难点,在于如何理解两党的 一致与分歧,并从两党的一致与分歧的背后找到两党制的实质。如何理解两党的一致 之处? 【常超】两党在意识形态和阶级基础方面没有本质的区别。从意识形态来看,两党都 推崇美国的个人主义价值观,在它们的两党政策和组织方式来看都体现了个人主义的 价值观。从阶级基础来看,两党都代表资产阶级的利益,都维护资本主义民主制,防 止人民群众掌权。 【杨灵】如何理解两党的分歧和对立。

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【常超】两党在具体制国政策上存在着分歧和对立,虽然这些分歧和对立是在两党制 范围内的对立,并且这些分歧和对立正在逐渐走向融合,但这些分歧和对立并不会彻 底消除。因为分歧和对立本身正是两党制运作的基础,有了两党之间的这些分歧和对 立,才使得两党的运作成为需要,这是理解两党分歧的关键。这些分歧和对立既是客 观存在的,即来自两党各自代表的集团的利益的差别;也在一定程度上是来自两党运 作的需要,即为了维护两党的轮流执政而有意“制造”出来的。同时,分歧和对立也 牵制了双方,避免走极端,共同维护美国资产阶级民主制和美国的基本价值观。 从两党的一致与分歧在政治实践中的效果来看,两党都是资产阶级政党,都维护 资本民主制,这是两党制的实质。 【杨灵】在现代资本主义国家,无论采用君主立宪制还是民主共和制,如英国或法国, 国家立法机关、行政机关和司法机关之间,都存在分权和制衡。源于欧洲资产阶级启 蒙思想家的三权分立原则,在今日美国政体中表现得最为典型。如何理解美国的三权 分立? 【常超】三权分立的核心是权力的分立、制约和平衡。立法权属于国会,又受到总统 和法院的制约,行政权属于总统,又受到国会和法院的制约,司法权属于法院,又受 到国会和总统的制约,三种权力相互制约,保持权力平衡。请大家看一个三权分立制 衡的示意图:

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理解三权分立还要注意一点, 那就是从 1787 年费城制宪会议通过的新宪法到现在, 从来就不仅仅限于立法权、行政权、司法权之间,而是具有广泛的适用性,至少还包 括联邦政府(中央)与州和地方政府(地方)的分权制衡关系,国会中的参议院与众议院 的分权制衡关系,州政府内部的分权制衡关系,联邦法院系统与州法院系统的分权制 衡关系,等等。 【杨灵】那您能不能具体说一说国会与总统权力制约的关系? 【常超】1.人事方面:总统有权选择和任命政府各部部长以及其他高级官员,但 是总统的任命必须经参议院简单多数的批准。 2.外交方面:总统是负责美国与外国之间关系的主要联络官员。总统有权决 定是否承认新国家与新政府。但是总统与外国缔结的条约,必须经参议院 2/3 多 数票通过后才能生效。 3.军事方面:总统是美国武装部队的总司令,可以征召各州的国民警卫队为 联邦政府服务,有权实行紧急状态,但是宣战权以及武装部队的征集与维持权限都 属于国会。 4.立法方面:立法权是国会的主要职权,但是国会通过的法案须经总统签署 公布后才能生效。总统对国会通过的法案拥有否决权,否决权有两种形式。一是相 对否决权,也叫正式否决权,即总统如果不同意国会通过的法案,可连同异议书一 起将法案退回国会。但是当国会众、参两院对被总统否决的法案再次以 2/3 多数 票通过时,该法案即可不经总统签署而自行生效。二是绝对否决权,也叫做搁置否 决权。如果法案通过后 10 日内议会闭幕,该法案因总统未签署而被搁置起来,由 此使其最终作废。 【杨灵】2008年是美国的大选年。我们看到一些资料,从中可以看出利益集团在竞选 中的作用 。 【常超】首先,“事务广告”日益成为利益集团影响大选的重要方式。广告在大选中 的作用虽然不能说是决定性的,但更多的广告则意味着候选人的影响力能够覆盖更多 摇摆州(指大选中两党争夺比较激烈的州),意味着有可能赢得更多的摇摆州,从而 最终赢得大选。在 2004 年大选中,“快艇老兵说真相”频频在媒体上攻击民主党总统 候选人约翰·克里所宣称的他在越战中的英勇行径是撒谎。成为压垮克里选情的最后

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一根稻草。到大选日前,奥巴马仅用于广告的费用,就超过了麦凯恩整个大选期间能 够花费的金额。 其次, 草根游说也是众多利益集团在大选中起作用的主要方式, 其中最重要的方式 就是帮助进行选民登记并发起出门投票运动,鼓励选民去投票。利益集团组织人员, 通过挨家挨户敲门的方式或者是其他具体方式,比如说帮助选民在家照看孩子,让选 民有时间放心去投票等等来进行出门投票运动。这项工作常常是非常细微,但如果组 织得好,经常都是决定性的,特别是在摇摆州。因为决定每次大选最终胜负的就是这些 摇摆州。 利益集团组织人员, 通过挨家挨户敲门的方式或者是其他具体方式, 比如说帮助选 民在家照看孩子,让选民有时间放心去投票等等来进行出门投票运动。这项工作常常 是非常细微,但如果组织得好,经常都是决定性的,特别是在摇摆州。因为决定每次大 选最终胜负的就是这些摇摆州。 第三,在竞选捐赠方面,也就是直接和间接的硬钱筹集方面,利益集团也起着重要 作用。 第四,利益集团可使用独立支出来支持和接近竞选人。 第五, 利益集团领袖公开宣布支持也是一种影响大选的方式。 支持麦凯恩的有支持 麦凯恩全美步枪协会,佩林是该协会会员,建筑工人和承包商协会。支持奥巴马的有 劳联—产联、美国警察组织协会、人权运动以及著名环保组织西埃拉俱乐部等。 【杨灵】经济利益关系是社会生活中最根本的利害关系,政治是经济的集中表现,在 美国的政治生活中,各种不同的利益集团已经深深的渗透进入美国行政机构、国会和 司法系统之中,甚至于政党、政府共同成为美国政治的三大支柱。我们应当怎样认识 利益集团在政治生活中的作用呢? 【常超】利益集团的存在和影响是当代美国政治生活的重要现象。从广义上说,所有 的阶级、阶层、政党、社会团体、种族、民族、企业、社区等都可以被认为是一个利 益集团。但从狭义上说,美国的利益集团主要是指那些基于特殊的政治利益要求而通 过各种手段对国家政治和政府行为施加影响,使自己的利益得到更好的保障和实现的 团体。

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利益集团的特征:一是有组织的群体;二是具有特定的政治目的;三是基于特殊 的利益要求而存在;四是具有分散性,不同地区、不同行业、不同种族、不同文化的 群体有着各自不同的利益集团。 从利益集团参与美国政治活动的现实来看,它们在一定程度上充当了公民与政府 间的桥梁。资产阶级各派及其代理人通过利益集团竞争和分享国家权力,相互制衡, 维护美国的资本主义制度。利益集团在美国的政治活动中充当公民与政府的桥梁,彼 此相互制衡,有利于维护资本主义制度。 利益集团的弊端体现在:只有少数利益集团有真正的影响作用;削弱了公民与政 治权力的联系;集团内部缺少民主;滋养了政府腐败。利益集团的实质是资产阶级借 民意控制权力。 理解利益集团的消极作用,关键在于把握它的阶级实质。 第一,利益集团数目众多,但对国家决策产生决定作用的只有少数集团,而且劳 动人民利益集团的影响力很小。 第二,利益集团作为公众参与政治的“中间人”,垄断了公众接近政府权力的途 径。 第三,利益集团内部缺少民主机制,为少数人所控制。 第四,利益集团参与政治,容易滋生政府腐败。从这几个方面深入考察利益集团, 我们不难发现,利益集团的实质是资产阶级在民意的幌子下控制权力,这是它的隐蔽 性和欺骗性所在。 【杨灵】我们就英国、法国、美国政治制度中的一些疑难问题进行了解析和说明,但 可能我们仍然会觉得,内容相对比较繁杂,那么怎么帮助学生更好的掌握各国政治制 度的特点呢? 【常超】我们有一个最后的建议,通过我们刚才的讨论,大家会发现,我们反复提到 议会、政府(内阁) 、国家元首(总统、女王) 。我们建议老师在教学中引导学生把握 立法机关、行政机关、国家元首三者之间的关系,谁产生谁、谁监督谁、谁对谁负责, 他们最终都是为谁服务的,提纲挈领,抓住各国政治制度最鲜明的特点进行说明。 (案 例解说)

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