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我国行政区划整体改革初探


我国行政区划整体改革初探 2007-02-02 14:12:00

行政区划(regionalism)是国家结构体系的一种安排,国家或地区根据政权建设、经济 发展和行政管理的需要,遵循有关法律规定,充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民 族、文化、风俗等客观因素,按照一定的原则,将一个国家(小国除外)的领土划分成若干 层次、大小不同的行政区域,并在各级行政区域设置对应的地方国家机关,实施行政管理 1. 行政区划”是一个动态的过程,即是国家把其领土划分为各级“行政区” “ (administrative division)的过程。可见, “行政区划”和“行政区”是两个不同的概念,但 在通常情况下可以通用。 2.概括地讲,行政区划有以下几个方面的特征:体现国家管理意志;综合性;区域性 与区域共轭性;系统性与层次性;历史继承性与相对稳定性;可调整性。 3.行政区划解决了如何对广阔领土、庞大人口和巨大经济的统治与管理问题,但同时 一些问题与矛盾也随之而来,主要有:在行政区划的具体操作问题,即行政区划的方式、尺 度、范围、层级的合理性以及由此带来的管理和统治的有效性问题;行政区划在采取“分而 治之”的方式成功解决了对广阔领土、庞大人口和巨大经济体实施有效统治与管理的同时, 也为以此之基础进行国家的分裂提供了根据与可能, 从而对国家的统一构成严重的挑战; 行 政区划是一个十分重要、严肃的政治问题,所以一定要规范、合理,既要重视历史的继承与 现实的需要,又要兼顾与现代国际世界的一些普遍规则接轨,使其符合世界规范,便于相互 交流与往来。 一 我国行政区划的比较分析 目前,我国实行的是中央、省(直辖市、自治区、特别行政区) 、地区(地级市、自治 州、盟) 、县(县级市、自治县、旗、自治旗、市辖区、特区和林区) 、乡(民族乡、镇、街 道办事处)等五级行政区划和管理体制,截至 2003 年底,全国县级以上行政区划共有:23 个省,5 个自治区,4 个直辖市,2 个特别行政区;282 个地级市,51 个地区(州、盟) ;374 个县级市,845 个市辖区,1642 个县(自治县、旗、自治旗、特区和林区) ;18064 个乡, 20226 个镇,5751 个街道办事处。 乡(民族乡) 、镇、街道办事处之下还设有村委会、居委会(社区居委会)之类的一级 城乡自治组织,村委会、居委会之下又设有村民小组、居民小组等。截至 2003 年底,全国 设有村委会 66.3 万个,村民小组 519.2 万个;居委会 7.7 万个,比上年下降 9.4%;居民小 组 122.2 万个 5。 此外,全国共设市 660 个,其中:直辖市 4 个,副省级城市 15 个,地级市 267 个,县 级市 374 个。全国共设有乡(镇)级以上自治区域 1513 个,其中特别行政区 2 个,自治区 5 个,自治州 30 个,自治县 117 个,自治旗 3 个,有民族乡 1356 个。 全国有行政人员(吃财政饭的)4700 万人,如把村干部 1200 万人算进来,共 5700 万 人。 (一)我国行政区划的历史演变与比较 我国自夏商之际, 国家建设初具结构, 组织形式以联盟形式为主。 西周开始实行分封制, 以此为基础建立起强大统一的奴隶制国家,国家建设跃上了新的台阶。战国秦汉之际,开始 采用郡县制,以郡统县。至此,中央集权制的国家行政体系开始建立并巩固。东汉开始在郡 上加设州一级,三国两晋南北朝时继续沿用。隋朝又恢复了郡县两级的体制,划全国为 190 郡,1255 县。唐时在郡上设道,同时改郡为州,恢复三级设置。宋时设路,路下辖并列的 府、州、军,府、州、军之下辖县,仍为三级制。元朝开始采用行省制,设省、路(府) 、

县三级。明设布政使司,下辖府、县。清朝将全国分为十八省、五个将军辖区、两个办事大 臣辖区共二十五个一级行政区域和内蒙古等旗盟,之下设府(州、厅) 、县(散州、散厅) , 形成省、府(州、厅) 、县(散州、散厅)三级地方行政管理体制。同时,清代将明代临时 派遣性质的总督发展成地方常设机构,总督为地方最高长官,总管一省或二、三省,相当于 增加了一级行政建制。民国初年,废除了府(州、厅)一级,实行省道县三级制,后又撤销 道一级,增设了行署,作为省政府的派出机构。中华人民共和国建立之后,行政区划屡有调 整。建国之初实行大区(直辖市) 、省(大区辖市、行署区) 、县、乡镇四级行政制度。省县 之间设立专区,专员公署为省政府派出机构。1954 年,撤销大区建制,实行省、专区(市) 、 县、乡镇四级制。1967 年,专区更名为地区。1983 年以后,逐步实行市管县行政区划体制, 省下设市(地区) ,再下设县(市、区) ,最后为乡、镇、街道,仍为四级制。我国目前的行 政区划体制开始形成。 表一:我国行政区划的历史演变 通过上面的简介可以知道,我国的行政区划从古至今已经历过无数次的变革。然而,为 了加强统治和提高管理效率, 我国历史上行政区划的变动虽十分频繁, 但行政层级多实行三 级制。 (二)我国现行行政区划与主要发达国家的比较 行政区划作为一个政治概念与人的关系密不可分, 因此在行政区划中, 最重要的划分标 准应是人口及与之紧密联系的文化、经济等人文、社会因素,这是划分行政区划最重要的因 素。 至于作为外在表现形式的地域划分, 则只是表现划分的方式, 根本还在于地域内的 “人” 。 因此,行政区划应以“人”为核心。 但是,综观我国的行政区划不难发现,我国的行政区划在一定范围内倾向于地域划分, 而忽视了人文因素。 表二:世界十二个国家一级行政区划情况

从上表不难看出,我国单位区划平均人口无疑是最多的,行政区划的人口集中性很大。 如果仅考虑 6 个一级区划城市(京沪津渝港澳)之外的 28 个省,我国省级单位区划平均人

口更达到 4492.36 万。 并且我国某些省级行政区的划分似乎更多地表现为地区的集中与组合, 致使我国人口在 6000 万以上的省就有 9 个,7000 万以上的有 5 个,8000 万以上的有 4 个, 9000 万以上的有 2 个。一个省级行政区域管辖相当于一个德国、英国或法国的人口。机构 的庞大繁琐,权力的专一集中,造成极大的管理难度与弊病。 表三:各国行政区层级划分统计

可见,目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制,合占总数的 2/3 以上。采用 四级制及以上的国家仅占其中的约 1/9,数量很少,且大多为发展中国家如中国、泰国、印 度、坦桑尼亚、塞内加尔等。其成因主要是长期的殖民统治和封建统治,复杂的地理环境、 人文环境、社会发展水准低下和地方自治发展程度不高。 二 我国行政区划存在的主要问题 从前面的简要介绍及对比分析中发现,我国目前的行政区划与我国市场经济的发展要 求、运行方式愈来愈不适应,并对我国社会转型的正常演变构成了愈来愈明显的制约作用, 其主要表现的问题主要有如下几个方面。 (一)省级规模过大 我国目前共有 34 个省级行政区设置。通过上面的分析比较我们知道,我国现行的省级 行政区数量较少,规模过大,与历史上大多数时期和世界上其他国家相比,均可以得出这个 结论。秦朝初期,国土面积只有现在的一半左右,人口更是只有现在的几十分之一,但也设 有 36 郡。西汉初年全国郡的数量已经增加到 60 多个,西汉末年全国郡的数量更是达到 100 多个。隋朝初年,全国一级行政区州的数量为 190 个。宋朝的一级行政区路,在元朝统一中 国时也已达到 180 多个。建国初期,省级行政区的数量也曾达到 53 个;就国外情况而言, 美国的面积和我国相当,人口只有我国的 1/4 还不到,一级行政区联邦州的数量为 50 个。 俄罗斯面积相当于我国的 2 倍不到, 人口只有我国的 1/10 左右, 一级行政区的数量有 81 个。 日本的面积只有我国的约 1/30 之一,人口只有我国的 1/10 不到,一级行政区的数量也达到 了 47 个。法国面积和人口均约只有我国的 1/20 左右,与我国一个中等省的规模相当,但一 级行政区的数量达到了 95 个。我国一级行政区的平均管辖范围达到了 28.24 万平方公里, 与韩国、英国、德国、日本的国土面积相当;人口更是达到近 4000 万,高居世界首位,约 相当于世界上一个中等规模还偏大的国家,因为联合国规定人口超过 5000 万的国家为世界 人口大国,而我国人口达 6000 万以上的巨型省区就有 9 个。 同时,省区之间规模也十分悬殊,例如面积最大的新疆分别是江苏、浙江两省面积的 16 倍,宁夏的 24 倍,台湾、海南的 45 倍,北京的 100 倍,上海的 270 倍,香港的 1600 倍, 澳门的 64000 倍。面积居二、三位的西藏和内蒙古也分别是这些省区市的 12 倍、18 倍、35 倍、70 倍、200 倍、1200 倍、48000 倍。人口方面也是如此,我国已有人口 6000 万以上的 巨型省区 9 个,人口最多的河南省和山东省已达 9000 多万,而人口较少的海南、香港、宁 夏、青海、西藏只有几百万,最少的澳门更是仅有 44 万人,为前者的 1/20 还不到。这导致 我国省级行政区的设置十分不规范,引发出很多问题,给统一管理带来很大不便。 (二)管理层级过多 与历史上各时期和世界上其他一些国家对比, 我国目前的行政区划层级过多且混乱, 省、 地两级的管理幅度又偏小。我们知道,期间虽然有过很多变化,但省和县两级已被公认为是 国家基本的政区设置,这应该已经成为定论了。但是,我国目前省与县之间存在中间层级,

县下也设有行政层级。 县下的乡镇一级在世界上其他大多数国家都是非正式建制的自治地方, 在我国历史上也 是一直如此,直到清末的宣统元年(西元 1909 年)颁布的《城镇乡地方自治章程》里,才 第一次以法律形式明文规定乡为县以下的基层组织。1939 年 9 月,民国政府公布《县各级 组织纲要》 ,正式确定乡镇为县以下的基层行政区域。至此,我国开始多出了乡镇这一级地 方建制。其正式建制不足百年。 目前, 我国省与县之间普遍设了所谓的地级市, 并且这一级的行政管理层次设置的时间 更短。1983 年以后,我国开始实行了市管县行政区划体制,我国宪法规定的省(自治区) ──县(市)──乡(镇)的省和县之间又增加了一个行政层级,形成了现在的省(自治区) ──市(自治州)──县(市)──乡(镇)四级制。 行政层级的增加,浪费了行政资源,降低了行政效率,助长了官僚作风,加重了社会负 担。 《工人日报》 1997 年 12 月 17 日发表专文, 对我国的官民之比作了一个简要的历史比较: 汉代 1:7945,唐代 1:3927,清代 1:911,到 1991 年我国的官民比例达到 1:30。而我国 政府的最新资料表明,到 1998 年初这一比例已变为 1:24,而 50 年代都是 1:600014。截 至 2001 年底, 全国共有各级各类干部 4051 万人, 这不包括大量不在财政预算里拿工资的超 编人员,他们实际上也在行使做官的权力。目前,我国的行政人员比例达到了历史上的最高 点,由此导致的 GDP 消耗过大已经成为一个日益严重的问题。 (三)设置不规范 我国行政区的设置极为混乱,省一级有省、自治区、直辖市、特别行政区四种类型,地 级设置有市、地区、自治州、盟四种类型,县级设置类型就更多,有县、市、自治县、旗、 市辖区、郊区等形式和名称。乡镇一级也是如此。这种设置的极不规范,给统一管理带来很 大不便,也增加了交往的困难。尤其是市制的设置表现的更为集中和明显。从直辖市、副省 级市、地级市、副地级市到县级市都称为市,其中既有整县改的带有广大农村的市,也有切 块而成的纯粹市,有大到重庆那样人口达 3100 多万、面积 8.2 万多平方公里,比全国许多 省区、甚至是世界上许多国家还大的“城市” ,也有许多面积仅几百、几十平方公里、人口 几万、甚至几千人的城市。同样是市,相差数百倍、千倍级甚至是甚至万倍。市的功能和概 念不断被扩大,几乎成为万能单位,可以随心所欲的设置,以致由此造成许多混乱,最典型 的就是市管市。 在近年一拥而上的市管县体制建立的过程中,普遍出现市(地级)管市(县级)的混乱 情况。现在,当我们说某市的时候,常常不知道实际指的是什么。比如说苏州市,可能有四 个大小不同的概念。 (1)包括周围昆山、成熟、吴江等县级市,即原来苏州地区的范围; (2) 不包括周围昆山、成熟、吴江等县级市,但包括原来的吴县市(现改为吴中区和相城区) ; (3)不包括原吴县市,仅指沧浪、金阊、平江三城区。在 2002 版的一张《苏州交通旅游图》 上,对前三个圈儿分别是这样表示的:苏州市全图;苏州市市区图;苏州城区交通旅游图 15。 在《吉林省实用地图册》 (哈尔滨地图出版社,2000 年)中, “长春市”地图包括了该 市所辖的榆树、九台、德惠、农安四市; “长春市城区”图不包括上述四市,但包括郊区的 双阳区; “长春市区”图则是有两幅,一幅是朝阳、南关、宽城、二道、绿园五城区的街道 图,另一幅是双阳区 16。 上述混乱现象就是由行政区划设置混乱造成的。拿苏州图和长春图比, “市区”和“城 区”的概念正好相反。查《现代汉语词典》“市区”是:属于城市范围的地区,一般人口及 , 房屋建筑比较集中; “城区”是城里和靠城的地区(区别于“郊区”。这里不论孰对孰错的 ) 问题,我们要指出的是,这样一个本属常识性的名称,竟成了十分困难的学术问题!可以说 这都是由我国行政区划设置不规范、统一、科学导致的。

此外, 市管县市体制增加了政府管理的难度, 错乱了城市的职能, 阻碍了相互间的交流。 市管县市使所谓的“市”既要管理作为城区的城市,又要管理一般来说要更为广大的农村地 区。 这样, 市就需要具有管理城市和农村这两种截然不同的职能, 致使其既增加了管理难度, 又增加了社会成本。 城市级别的广泛存在和市管市体制的形成, 影响了不同级别城市之间的 交往, 以至于在在我国经常出现一个副市长带领几个市长访问其他城市的事情, 从而造成了 很大的困惑和不解。 (四)行政区划不尽科学 我国的行政区划不科学、不合理,存在很多问题。省级行政区划规模普遍偏大,辖县数 目普遍过多,容易导致管理不善,不利于国家的长治久安;省区之间规模悬殊过大,设置混 乱;行政区域边界犬齿交错,破坏了自然一经济区域的完整,容易引起边界纠纷,不利于安 定团结;管理层级太多且复杂,造成管理成本上升,加重社会负担;行政区划层级、名称设 置混乱、含糊、复杂,给管理和相互交流往来造成了困难。市制设置问题突出,尤其是“市 领导县市” 体制的弊端日益显现; 因此主张缩小管理规模、 减少管理层级, 并使其统一规范, 提高管理效率。 三 我国行政区划改革的总体思路 根据我国行政区划体制存在的问题和社会的发展趋势, 本文认为我国的行政区划改革应 本著 “小政府、大社会、统一、规范”的指导思想进行和展开,其具体方案为“分省、撤 地、并县、虚乡、协调、统一、规范” ,其目的就是要减少管理层级,缩小管理规模,统一 设置规范,提高管理效率,降低管理成本,有效维护国家统一,推动地方相互往来交流和共 同发展。 (一)调整管理规模 (1)分省。省是国家的基本行政单位,一般具有三个特点:一是地盘比较大,人口较 多;二是下辖若干层级的地方行政单位,实行层级管理;三是省机构直接面对中央政府,它 能代表中央管辖、领导、制约地方,又能代表地方抗衡中央。具有这三个特点的地方行政单 位,不管用的是什么名称,如我国的省,美国的州,日本的县、府、道,英国的郡等,实际 上都是最高一级地方行政单位。 中华人民共和国成立后, 省级规模经历了几次变化。 1950 年, 全国辖 29 省 (含台湾省) 、 13 直辖市(含中央直辖市和大行政区直辖市) 行署区以及内蒙古自治区、西藏地方、昌 、8 都地区,共 53 个省级政区,比 1949 年以前多 2 个。此时,省级政区的数量达到了历史最高 点。1954 年 6 月 19 日,中央人民政府委员会第 32 次会议通过了《关于撤销大区一级行政 机构和合并若干省、市的决定》《决定》指出: 。 “在大区一级机构撤销之后,为了便利中央 对于省、市的领导,特别是为了适应国家经济建设的需要,合并一些省市,减少一些中央直 接领导的行政单位,是很必要的。 ”根据《决定》 ,辽东、辽西两个省的建制均撤销,合并改 为辽宁省;松江省建制撤销,与黑龙江省合并为黑龙江省;宁夏省建制撤销,与甘肃省合并 为甘肃省;沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等 11 个中央直辖市均改为省辖市,分别并入辽宁、黑龙江、吉林、湖北、广东、陕西、四川 省的建制;省级政区一下子减少为 32 个。建国初期的缩省运动此时转变为扩省运动 ,而且 随著改革开放以来各省人口规模的愈来愈大, 经济发展水准的迅速上升, 各省特别是发达省 份的实力愈来愈强。 最近十几年, 学术界建议继续分省的呼声愈来愈高, 有代表性的著名学者有地理学家胡 焕庸教授、华东师大的刘君德教授、复旦大学历史地理研究所周振鹤教授等,政府部门也时 常有继续分省的消息传出,如民政部部长多吉才让、民政部地名司司长戴均良等,均对此表 示支持。一些副省级城市如大连、青岛、深圳、武汉等也一直有意成为中央直辖市。而且事 实上,改革开放以来广东省已经分出了海南省,四川省亦已经分出了重庆市。近年来,民间

各种研究更是几乎达到白热化的程度,网上流传的各种《中国行政区划图》多达数十种,因 此,许多学者认为我国行政区划改革的时机已经成熟,主张应及时展开具体工作。 笔者认为,分省是可行的,甚至是不可避免的,但是应当充分吸取历史上分省的经验教 训,不应当仅仅是历史循环的继续,更不应当是新一轮历史循环的开始。因此,第一,要分 就要分彻底。第二,分省要有利于减少机构和地方层级。第三,分省的同时要在管理方法和 管理思想上进行革命,告别金字塔式的管理传统,建立扁平化的管理新模式,以防止省消亡 后以别的名义复辟。做不到这三点,继续分省就没有意义。 (2)并县。县制在我国有非常悠久的历史,出现于春秋时期,秦统一中国后以郡县制 的形式在全国全面推行,之后历经两千余年,几经改朝换代和社会变迁,期间行政区划变动 也相当频繁,但县制一直延续至今。可见,县制是我国现存各级行政区中最为稳定的一级, 是我国影响最大,延续时间最长的行政区设置,有著相当深厚和广泛的社会认同。 县制建立之后,在漫长的古代社会,县的数量和设置一直比较稳定,变化不大。秦朝县 制建立之初, 全国设县将近一千个。 后随著版图的变化而略有所增减。 唐时为一千五百多个。 清朝末年,全国设县共一千三百余个。新中国成立后,县的数量上升很快,到 2003 年底, 全国共有县级行政设置 2863 个(包括县、自治县、县级市、旗、自治旗、特区、林区和市 辖区) ,是秦朝的近 3 倍,唐朝的近 2 倍,清朝的 2 倍多,达到了历史的最高水准。即使除 去 845 个市辖区外,其他的正式县级建制仍达 2018 个,数量也是较多的。如果再加上单置 的地级市 282 个 (很多由整县升级而来) 总数就达到了 2300 个, , 较清末多出 1000 多个 26。 也就是说,在近一百多年的时间里,我国净增加了新的县级设置 1000 多个,这为我国置县 之初全国县域数量的总和。 县级设置过多是我国目前行政区划的另一个明显特征和问题。 其带来的一些问题弊端也 已经开始显现出来。 首先,县级设置的增加导致了行政效率的降低和管理成本的增加。我们知道,县级设置 数量过多连同省级设置规模过大,是导致地级设置出现的两大主要原因。省的规模过大,辖 县数量过多,导致省级管理任务繁重,工作量过大,有时往往无法兼顾,严重影响行政效率 和品质。以前为了解决这一问题,国家就采取了增加地级设置的办法加以应对。然而,这种 治标不治本的办法,虽解决了管理效率和品质的问题,但行政层级的增加,又极大的增加了 管理成本,加重了社会负担,我国目前的行政成本高居世界前列,这不能不说是一个十分重 要的原因。因此,要从根本上解决问题,必须从源头上入手。即在缩小省级行政区划规模的 同时,减少县级行政区划的数量,使各级行政区的管理规模与设置数量趋向于合理,从而有 效解决行政管理的效率与成本问题。 其次,县级行政区的数量与社会的发展趋势愈来愈不相容。我们知道,我国现在已经进 入了现代化与城市化的快速发展时期。 从现在到未来的一段时间, 我国将迅速实现城乡人口 的倒置。具体来说,到 2020 年,我国的城市人口可能达到总人口的 60%以上,农村人口将 下降的 40%以内。也就是说,未来 15 年内,我国的农村人口将大规模减少,期间我国会有 近 3 亿的农村人口完成向城市的转移, 伴随著这个过程的将是作为农村人口承载主体的县域 管理规模将会急剧减小。并且,这一过程还会继续延续,据预测到 2050 年时,我国的城市 人口将会达到总人口的 80%左右,农村人口缩减到 20%以内。如此,我们如果继续维持现 在的县域数量,那将极大的浪费社会资源,加重社会负担,这与我们建立协调社会的目标是 背道而驰的。因此,宜采取科学的态度,顺应社会发展趋势,减少县级行政区的数量,调整 县域管理规模,使县级行政区的数量与社会的发展趋势协调相容。 总之,我国目前的县级行政区的数量偏多,规模偏小,加重了社会负担,影响管理效率 和品质, 且与社会发展趋势不符, 成为我国行政区划设置整体不合理的重要原因和表现之一。 因此,可以说我国目前的县级行政区划有很大的调整空间,并且调整的时机也已成熟,应该

著手科学规划和调整县域数量与规模,展开“并县”工作。 (二)减少区划层级 (1)撤地。我们知道,由于一系列的原因,地级设置成为我国目前争议最大的一个行 政设置层级, 其基本原因在于, 地级市的出现主要是为了应对我国省级管理规模过大和县级 设置数量较多而采取的一个临时性措施,但缺乏宪法根据。我国宪法明确规定,我国的地方 政府为省(自治区) 、县(市) 、乡(镇)三级,同时地级设置始于 80 年代以后,在我国也 缺乏有力的历史根据, 并且与世界惯例与潮流不符。 根据对目前世界上 191 个国家和地区的 初步统计,地方行政层次多为二、三级,约占 67%,超过三级的只有 21 个国家,占 11%。 如印度和我国人口相当,实行邦─县─区三级制;美国国土面积与我国相近,也实行州─市 二级制与州─县─镇三级共存制;日本是一个有 1 亿多人口的大国,也只有都、道、府、县 与市、町、 村二级制。 在我国历史上,秦至民国末 2100 多年中,290 年为二级制, 13.6%; 占 610 年为虚三级制,占 28.7%;600 年为实三级制,占 28.2%;276 年为三、四级并存制, 占 13.0%;350 年为多组制,占 16.5%。可见,自秦汉以来,多级制(超过三级以上)的年 限仅有 350 年,占所有年份的 16.5%。少层级的年代占多数,长达 1700 余年。至于地级市 出现后,省县之间的层次由虚变实,地方行政层次变由省─市─县(市)─乡(镇)四级组 成的情况,在中国历史上从未有过。 地级市和市管县体制的出现是时代的需要和产物, 在我国省级规模过大、 县级数量过多 的情况下,它确实有效地解决了管理的效率和品质问题,也起到了发挥中心城市功能、加快 城市化进程的作用。但随著市场经济体制的确立,区域经济的形成,城市化进程的加快,市 管县体制所产生的初始效应日趋式微, 并逐渐偏离其改革初期的目标, 其弊端和局限性愈来 愈突出。 首先,地级城市规模小、辐射功能弱, “小马拉大车”现象普遍存在。市管县的主要目 的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展, 但许多城市发挥不出这一作用。 事实 上, 除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外, 一些工业基础薄弱和由县级升为地级 规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展。 这些地区城市化水准低, 经济社会发展相对落 后,而其所带县(市)的数量也较多,据 2001 年统计平均每个地级市管近 6 个县市。撇开 管理幅度因素不谈,相当的地级市与县(市)同处发展初始阶段,根本没有能力带动周边县 区, 中西部地区问题更为严重。 即便经济发达的江苏, 苏北五个地级市中, 除徐州人口规模、 经济实力较突出外,其他几个皆为中小城市,综合经济实力不强,集聚和辐射能力较弱,几 乎难当带县的重任。苏中的泰州、苏北的盐城、宿迁均不足 50 万人,依靠它们来辖县,不 仅仅是“小马拉大车” ,而且不符合“较大的市分为区、县”之法律规定。 其次,地级市和市管县体制的出现,使地县级的矛盾加剧。本来,地级市和市管县体制 的出现,是为了统筹地方发展,培育和壮大中心城市,但随之却出现“市卡县”“市刮县” 、 的现象。在地区行署领导县时,中心城市和所在地区的县往往就资源和专案等相互争抢,国 家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后,中心城市更是利用其强势地位,不断截 留省级下放的各种权力,同时下侵县级的各种权益,县市发展受到很大抑制。如东部沿海地 区经济较发达的福建省,除了 9 个地级市外,中小城市发展严重滞后,县级市与县的数量之 比是 14:45,县级市数量不仅与东部沿海兄弟省份有较大差距, (江苏、浙江、广东、山东、 辽宁等省县级市与县之比分别为 27:27,22:36,26:45,31:60,17:27) ,同时也与其 经济地位不符。县级城市不仅数量少,而且规模小,区域城镇化结构呈现规模差距,这给推 进福建省的城市化带来了诸多不利因素。 同时,市管县体制往往由原来的市带县、工农互补异变成了重工抑农、厚工薄农。一些 地方的“三农”问题迟迟不能解决,不能不说与此有一定关系。据孙学玉、伍开昌二位学者 统计,实行市管县体制之前的 1980 年,流向农村地区的财政净值为正 308 亿元,而实行市

管县体制之后,其数值即变为负数,且有增大的趋势。在国务院再一次做出扩大推进市管县 体制改革范围的 1999 年,负值竟达 1169 亿元。再拿江苏来说,1999 年前,支农等各项支 出费用基本高于城市维护支出,但 2000 年在投资方向和重点发生变化后,城市维护支出开 始明显增大, 在总量上一举超过了支农等各项支出费用。 2001 年, 全省财政支出总量为 782.64 亿元, 支农等各项支出 43.30 亿元, 仅占总支出的 5.53%, 比城市维护费 64.54 亿元还少 21.24 亿元 30。实践表明,市管县的效果也并不理想。据周一星等学者对市管县体制影响辖县经 济的问卷调查分析表明,在被调查的辖县中,只有 19%的县认为市管县对辖县经济发展是 “利大于弊” ,25%的辖县认为“弊大于利” ,另外有 56%的辖县则认为“利弊参半” 。可见 市管县的体制并未受到辖县的普遍欢迎。 究其原因, 非常重要而又明显的一点就是市县之间 的利益冲突。 最后,管理层次过多,行政管理成本高。实行市管县体制之前,行政层级由中央─省─ 县(市)─乡(镇)四级组成,这是宪法确认的基本结构体系。省县之间的地区行署只是省 级派出的虚级建制。市管县(市)后,省县之间的层次由虚变实,行政层次变由中央─省─ 市─县(市)─乡(镇)五级组成,这在中国历史上从未有过。大量的理论研究成果表明, 行政组织每多出一个层次,资讯的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言,资讯传 递的中间环节要尽可能减少,以缩短决策层和实施层的行政距离,便于上下沟通,提高工作 效率。市管县体制的设计,人为地制造出一个中间层级,省县之间的权力被截留,资讯沟通 受到阻滞,这在资讯网路高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。 总之,地级市和市管县体制的弊端已经愈来愈明显,非常有必要顺应时势,在“缩省” 和“并县”的同时,将其纳入到我国行政区划改革的总体规划中,加以裁撤。恢复我国宪法 规定的省辖县体制,提高行政效率。 (2)虚乡。乡镇政权是我国政权序列的基础部分,是农村经济建设和社会发展的组织 者。它上连“国家” ,下连“农民” ,在农村社会政治中发挥著关键性的作用。因此,国家历 来都十分重视“乡政”建设。乡镇机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势,是 关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。 现行乡镇体制在历史上是应该肯定的。改革开放后,撤销人民公社,乡镇政府在实行家 庭联产责任制、调整农业结构、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面无疑是 有功绩的。 它在这一特定的历史时期, 对于推动农村经济的发展和社会的进步以及农村的政 治、社会稳定发挥了非常重要的作用。但是时至今日,随著农村经济、政治改革的深化及社 会主义市场经济体制的确立, 现行的乡镇机构设置和运行机制与当前农村发展的政治、 经济 形势不相适应的矛盾日益突出。 乡镇政府的存在已经是弊大于利, 现行的乡镇体制已经明显 阻碍了农村的进步,进而影响到国家的发展和稳定。因此,本文主张尽快撤销乡镇政府,虚 化乡镇建制,恢复农村自治。理由是: (1)符合市场经济发展的要求。市场经济要求“官退民进”“小政府大社会” 、 ,只有这 样才能形成正常的市场、健康的社会,否则,政府机构庞大,公权力强大,农民容易受到公 权力的侵害。正因如此,发达国家的乡镇都是实行自治的,没有强大的乡镇政府。我国撤销 乡镇政府,将有利于活跃农村经济,有利于改善农民的生活状况。 (2)符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统,县以下的农 村是由家族、乡绅治理的。改革开放前,人民公社也只有一二十个办事人员,那时的农村也 并没有乱。目前,撤掉乡镇政府,代之以自治性质的乡公所、农民协会、专业协会,以保障 农民的经营自主权,按市场规律调整农业结构,解除对土地使用、农用生产资料、金融服务 等种种不合理的管制,根除地方领导的短期行为和形象工程,都会起到积极的作用。 (3)符合社会改革的发展趋势。乡镇是农村基层政权组织,随著农村税费改革的进行, 农业税业已取消或即将取消, 乡镇政权的职能被大大弱化。 再加上社会的进步和人们观念的

解放, 计划生育管理的职能也被大大弱化了。 乡镇的职能进一步下降, 管理范围愈来愈有限, 乡镇政权已经缺乏继续存在的现实依据。 (4)符合社会发展实际需求的需要。我们知道,乡镇是农村基层政权组织,而我国未 来将是一个农村人口大量减少的时期。在这种情况下,农村的管理任务将大大减少,乡镇建 制存在的合理性将不断下降。 (5)能极大降低农民负担,缓和社会矛盾。乡镇建制的存在,使乡镇一级养活了大量 行政人员,加重的农村财政负担。更重要的是,乡镇建制的存在,造成大量的乱收费、乱摊 派现象,极大的败坏了社会风气,加剧了社会矛盾,影响著社会的稳定。因此,撤销虚化乡 镇建制后,这些问题将会极大缓解。 (6)能有力地推动各种社会深层次的改革。目前,我国村民自治、村主任选举和行使 职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府; 从中央到地方的政府机构改革, 最难落实的也是 作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。 如果能够一劳永逸地撤销乡镇政府, 无疑将极大地促 进政治体制改革和行政体制改革。 总之, 乡镇一级区划建制已经愈来愈不适应我国社会发展的需要了, 宜顺应我国行政区 划体制改革的需要,撤销乡镇正式建制,虚化设置,使其朝著精简、自治的方向发展,利国 利民。 (三)统一设置规范 (1)省级设置。我国的省级行政区有省、直辖市、自治区、特别行政区四种,名称混 乱,宜加以统一规范。我们知道,这四种区划设置只有省制在我国拥有悠久的历史,有著广 泛的社会认同,其他的都始于现当代。所以,在规范我国省级区划名称时,应该以省制为参 照,将后三者统一规范为“都市省”“自治省”和“特别省” 、 ,保留其原有的行政特征,在 名称上加以规范,维护国家的统一庄严性。 (2)市级设置。通过前面的分析我们知道,目前在我国地方行政设置最为复杂和混乱 的就是市制设置这一块。在行政层级上,有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市, 还有一种如徐州、大同等所谓“较大的市” 。在组成上,既有带有广大农村的“乡村市” ,也 有切块而成的严格意义上的“城市” 。至于城市规模的差别就更是悬殊。本文认为,宜顺应 我国行政区划改革的发展需求,结合省地县的改革,积极探索我国市制改革工作,规范我国 的城市设置。在行政层级上,将其统一为中央辖市、省辖市、县辖市三种;在城市区划组成 上,恢复城市的本来意义和面貌,以城立市,实行城乡分治;在城市职能上,简化城市职能, 使其职能专一,不再负责管理农村地区的职能;在城市隶属关系上,城市间不存在行政隶属 关系,市与市之间不行使直接管辖权,彼此做的都是本辖区市政管理工作,各市不论大小法律 地位一律平等。 四 我国行政区划改革的实施方案 当然,我国既定的行政区划形成的历史负担重,问题繁多且复杂,各方利益冲突明显, 处理起来十分棘手和困难, 相应地我国行政区划的改革将是一项非常庞大的工程, 工作千头 万绪,一旦真正展开,矛盾和阻力一定会很大。这决定了我国目前全面推行地方行政区划改 革的时机尚不成熟,如果强制推行可能会给社会发展造成相当的混乱。所以,本文认为,我 国行政区划改革实施的总体方案应该是:在成熟地区先行试点,再予逐步推广。这里,主要 以分省、并县、撤地三项改革的试点提出一些设想。 (一)分省的方案设计 以人口和面积为主要依据, 判断省域的行政规模, 我们可以求出其位次的平均值再加以 排序,这样我们就可以初略得出其行政规模的大小情况。按学术界普遍认为的,我国适合设 置 50 个左右的省级行政区来计算,我国至少应该有一半的省级行政区划要有所变动。通过 上面的列表可以得知,我国人口、面积位次平均值<15 的规模较大的省区恰好有 17 个,依

次为四川、湖南、河南、河北、广东、广西、安徽、山东、黑龙江、云南、湖北、内蒙古、 新疆、陕西、江苏、甘肃、江西等,占我国目前省级行政区总数的刚好一半。这些省区大多 人口庞大,或者地域广阔,经济活动量一般也比较大,因而管理压力十分大,且行政区划变 动也一直较频繁,内部关系复杂,所以理应成为我国省级行政改革的首选对象。 前面说过,行政区划最主要的根据和标准就是人口、地域、历史传统、风俗文化和经济 等因素。在这 17 个省区当中,有很多地区有良好的再划分基础。如四川西部和云南北部的 西康地区,战略地位重要,民族、文化、地理环境特殊,又有独立建制的传统,宜先行试点。 广东、广西的北部和湖南的南部地区,即岭南地区的地域、文化也十分相近,有著很好的单 独析置基础。江苏、安徽的北部、山东的南部、河南的东部地区,即以徐州为中心的淮海地 区,在社会发展水准、自然环境、人口、文化等方面也十分相近,有很好的单独析置建省基 础。此外,河南南部、河北北部和山东西部的平原地区(曾经有过平原省的建制) ,内蒙古 东部四盟市和黑龙江西北部的兴安岭地区(曾经有过兴安省的建制) ,湖北西北部、河南西 南部以及陕西东南部的古南阳地区, 新疆的南部地区即南疆地区, 也都有著很好的单独析置 建省基础。山东的青岛、广东的深圳等也有著很好的设立中央直辖市的基础。 综上所述,省级行政区划的改革首先在这些地区进行是完全可行的,也是很有必要的。 (二)并县的方案设计 我国现有 2018 个县(市) ,县域平均人口 45 万,面积 4500 平方公里。但由于自然条件 和历史的原因,大县和小县相差十分悬殊,人口最多的县 170 多万,与人口不足万人的县相 差 300 多倍; 面积最大的县 20 多万平方公里, 与面积只有一二百平方公里的县相差千倍 39。 总之,我国的县数总体偏多,且规模悬殊,规模过小的县(市)普遍存在,具备有选择的优 先合并一些县(市)的基础。 具体来说,我国东中部省份一些平原或丘陵地区,人口密度不小,交通也比较便利,但 有些县的规模却很小。如福建省共有 61 个县(含县级市,下同) ,其中 30 万人口以下的县 (市)有 25 个,占 40%以上;江西省共有县(市)86 个,其中 30 万人以下的县(市)有 36 个,也占 40%以上。河北、山西两省是中东部地区县规模最小的两个省。河北省与江苏 省人口相近,但县(市)的个数是江苏省的两倍。1997 年江苏省人口为 6948 万,设 64 个 县(市) ;河北省人口为 6508 万,设 138 个县(市) ,正好是江苏省的两倍。山西省县(市) 的规模更小,全省 3091 万人,设了 101 个县(市) 。1997 年河北省县(市)均人口 40 万, 山西省县(市)均人口 24.7 万,分别是江苏省县(市)均人口 90.7 万的 44%和 27%。河北 省二十几万人口的县(市)有 39 个,其中只有十几万人的县有 11 个;山西省二十几万人的 县(市)有 72 个,占全省县总数的 70%以上,其中只有十几万人的县有 20 个,有 11 个县 只有几万人 40。这些省区自然是县(市)合并的优先选择。 事实证明,县的规模过小有很多弊病。主要有三:一是加大行政管理成本,增加财政负 担;二是县的整体经济能力弱,难以集中财力物力搞大专案的经济建设;三是不利于中心城 镇建设,难以形成区域经济中心。县的规模过小,平均行政管理人员就多,管理成本就高。 据 1997 年《中国统计年鉴》统计,江苏省每 158 个人供养一个国家机关党政工作人员, 而 河北省则是每 105 个人供养一个国家机关党政工作人员,山西省是每 74 个人就要供养一个 国家机关党政工作人员; 河北省的人均负担是江苏省的一倍半, 山西省的人均负担是江苏省 的两倍多。与江苏省相比,山西、河北等省本来就是不发达地区,再加上负担过多的国家机 关工作人员开支,很多县变成了“吃饭”财政,有的甚至连“吃饭”也保不了(指发不出工 资) ,也就很难从县财政拿出钱来搞经济建设。可以说,这些地区县的规模过小是制约这里 经济发展的一个重要因素。 解决东中部地区县规模过小问题的根本途径就是合并小县。 为此, 必须做好以下几方面 的工作。第一,认真研究不同自然条件下县的规模,确定县的适当管理幅度,县的规模过小

固然不利于经济发展,但决不能不顾自然条件无限扩大,要根据人口、面积、地理、交通等 基本条件综合考虑;第二,因地制宜、分类指导,由各省(自治区)根据本省的实际情况制 定撤并计画和方案,并组织实施;第三,做好细致的思想工作,妥善安排被撤并县的干部, 这是县的撤并工作能否搞好的关键。 被撤并县的干部思想认识不到位或工作安排考虑得不周 密,就会潜伏不稳定因素。同时,还应做好基层群众的思想工作,使方方面面都认识到撤并 县有利于精简机构、减少人员,有利于减轻群众负担,促进地方经济发展,帮助群众转变观 念、改变长期形成的县籍归属感,从而支援撤并县的工作。 现在我们重点以据传已经著手准备县(市)合并的河北省为例来研究县(市)合并的改 革试点工作。据资料显示,河北省现有县(市)136 个,其中包括 108 个县、6 个民族自治 县、22 个县级市,县(市)数量多、规模普遍过小表现的尤为突出。 “很多县规模小得就像 个镇。河北省社科院社会发展研究所副所长王文录说, ” 在河北省县城人口过 10 万的就算 “大 县”了。王文录介绍,小县大多不能自给自足,为典型的“要钱财政” 。资料显示,上述各 县不计退休人员,仅在职的吃财政饭的人员均在 4000 到 6000 人之间,另有大批编外人员。 以深泽县交通局为例,该局拥有正式编制不到 200 名,但超编人数也达到了近 200 人。未来 两年内, 河北将在全省范围内取消农业税, 对深泽等规模过小的农业县来说县一级财政压力 将会更大,因此王文录说: “河北通过行政区划调整精兵简政,势在必行。 ” 与此相关的消息是, 在今年上半年召开的全省机构编制工作会议上, 河北省提出控制财 政供养人员总量,要把县、乡和事业单位机构编制管理作为重点来抓。另有人士透露,河北 省在著意合并小县如深泽、望都等的同时,还有意打造强县,如任丘、迁安等重点县级市, 一方面促进城市化进程,另一方面为“省直管县”改革作铺垫。 总之,在河北等地实现县(市)合并的基础已经成熟,宜率先试点展开实施,再以成功 经验逐步推广,最终在全国范围内完成我国的县域行政区划改革。 (三)撤地的方案设计 调整行政区划幅度与减少管理层次是相辅相成的。 在我国地级行政单位的出现与全国省 级建制的数量偏少、各省(区)辖县级建制的数量太多有关,但是,设置地级机构使省和地 两级机构管辖的下级单位数量都过少。下图是中国与国外一些国家政区管理幅度比较。

从上表可以看出,我国省级政区平均管辖 10.7 个地级单位,而地级政区平均管辖 8.6 个县级单位, 这其中还包括一些地级市辖区。 这种小幅度的管理与国外相比就显得较为突出。 管理幅度小,必然造成行政资源不能充分利用发挥,加大行政成本。同时还会造成上级政府 事无巨细地安排、计画下级政府的政务活动,这样会压抑和挫伤下级政府的积极性和活力, 制约下级区域社会经济的发展。 目前, 我国大陆除海南省因辖县级建制少而实行二级区划体制外 (台湾省也是两级级区 划体制) ,宁夏、重庆、江苏、安徽、湖北等省(区)辖县级建制并不多,却实行了三级的 行政区划体制。如江苏省、安徽省和湖北省分别有人口 7600 万、6400 万和 6000 万,面积 分别为 10 万、13 万和 18 万平方公里,分别只有 52 个、61 个和 64 个县级建制、13 个、17 个和 13 个地级市建制。三个省的规模基本相当,但与四川省、河北省、江西省、山西省、 陕西省等相比,后者的县(市)数量为前者的 2 倍左右。此外,宁夏回族自治区面积 6.6 万 多平方公里,人口 562 万,辖 5 个地级市,2 个县级市、11 个县,辖区数量规模很小,但也 采用了三级行政区划体制。更特殊的还有重庆市。1997 年 3 月全国人大决定设重庆直辖市, 但重庆与其他三个直辖市在行政区划上的差别很大。 重庆不但依据现行体制辖区和县, 而且 还辖 3 个地级区──万州、黔江和涪陵。显然,作为直辖市的这种行政区划体制,突破了现

有的法律规定,开了在直辖市中设地级行政建制的先河。就其所辖的南川市而言,还出现了 直辖市(重庆)──地级辖区(涪陵)──县级市(南川)极为鲜见的三级嵌套式市管市的 格局,而重庆直辖市本身只有面积 8.23 万平方公里,人口 3090 万,辖 15 个市辖区、4 个县 级市、17 个县、4 自治县,辖区数量规模并不很大 47。这些地区理应成为我国行政区划改 革过程中撤销地级设置,实现“省直管县”的首选试点地区。 最后, 需要强调的是, 撤地的最重要前提是省级行政区规模的缩小和县级行政区数量的 减少。只有这样才能有效解决各级辖区规模的合理性问题,才能有效保证行政效率、品质和 行政成本的统一问题,即行政资源的合理、有效利用问题。同时,省、县的规模调整之后, 每个省区所辖的县 (市) 数量进一步减少, 地级设置就越发缺乏存在的现实需求和理论依据。 所以,本文认为,在“分省”“并县” 、 ,有效调整行政区划规模的同时,积极撤销地级行政 区划设置,废除市管县(市)体制,实现“省直管县”的模式,有效减少行政区划管理层级, 提高行政效率,降低行政成本,保证行政品质,顺利推进行政层级的改革。 结 束 语 我国行政区划改革的目标是明确的,但我们应该充分意识到,其改革的风险、阻力和成 本也是十分巨大的,归纳起来主要有四点。 (1)牵涉面广。我国行政区划的问题方方面面都有,其中既包括了行政区划所有的层 级,又几乎牵扯到了每个层级的所有辖区;既有行政区的管理范围、规模问题,又有行政区 的职能、功能问题;既有行政区的层级设置问题,又有行政区的隶属关系问题;既有行政区 的体制模式问题,又有行政区的人员编制问题等等。 (2)工程量大。由于目前我国行政区划的问题非常之多,牵扯问题、事情十分的广泛, 这就决定了我国行政区划改革的工程量非常之大, 任务也必定异常繁重。 我国行政区划改革 既要调整管理规模,又要缩减管理层级,即既要分省、并县,又要撤地、虚乡,还要重新划 分行政疆界,统一行政编制,分流、安置改革裁汰人员,规范行政区划体制等等。这涉及我 国几乎所有的行政区,并且还有数亿人口的归属问题。 (3)利益冲突明显。行政区划一旦实施将牵扯到各种利益关系,如各行政层级之间的 权力博弈, 尤其是省制改革过程中的中央与地方的权力博弈和撤地过程中省地、 县地之间的 权力博弈。在行政区划变动过程中,各行政区之间的矛盾和利益冲突也会十分尖锐,如分省 过程中被分地区与原有省区的矛盾,并县过程中被合并的县市与其他县市的矛盾,撤地、并 县、虚乡过程中大量的人员裁汰、职位变动、重新安置等一系列非常具体而又复杂的问题。 成功的改革必须充分考察改革背后权力结构的巨大变化,充分协调不同权力主体的利益关 系。 (4)存在一定风险。行政区划的问题多、牵扯广,改革的工程大、任务重,其中的利 益冲突严重、阻力大,这些决定了行政区划改革工作的特点必定是庞大而艰难。如果改革计 画执行的动作幅度太大,对问题、阻力、困难等认识不够,将会形成很大的风险,而由这种 风险导致的后果将是异常严重的。 总之,因国力与国情所限,我国的行政区划改革之路必将艰难曲折,任重道远。



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